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五、风险共担与风险兜底
从风险控制的角度审视,PPP的一大特点就是改变了公共服务投融资、运营和管理的传统风险配置。通过合作使得风险分散,并由合作各方分担或共担。
然而在我国城市水务行业以往的某些PPP项目中,“风险共担”原则经常得不到很好地履行。其中比较突出的就是政府为PPP厂商的某些风险进行兜底。例如,一些厂商经常要求政府先行确定和审批服务水量,并在实际处理量达不到既定规模时,政府需要保量购买。反之,如果按照审批的规模建成的设施能力满足不了实际需求,企业无需承担责任。
由此可见某些厂商的心计乖巧和某些政府官员的思绪混乱。不论厂商当初请求政府来审批服务规模时的态度如何卑恭,或官员对由自己来审批规模多么习以为常,事实是,在厂商的卑恭态度和官员的行政批文之下,原本由厂商承担的投资风险已悄然转移成政府的审批风险,不仅如此,政府对厂商服务水量的兜底或保底性购买,又使其规避了实际的运营风险。
通过政府审批来规避投资风险和通过政府兜底来规避运营风险的做法,与水务行业特许经营的基本原理和普适原则大相径庭。所谓特许经营,指厂商在专属服务区域和特许运营时限内的排他性或独占性运营行为,这种排他性或独占性是一种市场特惠,而作为受惠的对应或交换条件,厂商在享有独家经营权利的同时必须承担相应的投资和运营风险,这是国际通行惯例。
然而,在我国以往的某些水务PPP项目中,厂商一方面希望享有独家经营权利,另一方面却不愿独家承担投资和运营风险,由此一来,本应由厂商承担的市场风险中的几个关键方面——竞争风险、投资风险和运营风险,就随着政府审批和政府兜底实现了转移。
这就如同允许某人在商场内独家经营饭馆,这个人却反过来要求商场计算和确定食客数量并对卖不出去的饭菜埋单一样,可谓咄咄怪事。事实是,我国以往的一些水务PPP项目中,政府审批和兜底水量的事例屡见不鲜,甚至出现过为保障PPP厂商生产能力,被迫缩小已有企业的服务范围和和关闭已有设施能力的尴尬。对此,人们毋需批评PPP厂商的心计乖巧,但却有理由指责官员的头脑简单。正是因为传统行政审批的思维和行为惯性,才会导致某些权益/风险极不对称的奇事怪例发生。
笔者2002年作为政府授权代表参与重庆北部片区供水PPP项目谈判。根据公用事业“普遍服务”原理,当时我们起草的法律文件规定,厂商享有独家经营的权利,但与此同时,它必须“保证向服务区内一切愿意接受服务和愿意支付服务价格的人提供连续、充足和质量的供水服务”,这也是政府不再审批其他厂商进入该服务区域的重要前提。
重庆唐家沱污水处理PPP的法律文件也明确规定,厂商的服务应“符合城市总体规划,满足特许经营区域内日常需求,以及具备适度的储备能力”。换言之,厂商应该根据服务区域的人口现状和增长趋势、城市发展规划、平均用水量、峰值用水量等因素去合理预测、建设、改造设施规模,应具备一定数量的储备能力并承担相应的投资和运营风险。政府允许适度的储备能力建设费用计入固定成本,但日常的经营性付费则必须根据实际发生的处理水量来计算,政府拒绝进行水量兜底。
除了“普遍服务”原理外,西方公用事业法中还有另一条原理——专营服务区域内的“强制延伸服务”,即厂商必须履行向服务区域内新增的服务人口提供延伸服务的义务。由此看来,无论是普遍服务原理还是强制延伸服务原理,都蕴含着一个基本原则:作为特许独家经营的厂商,必须向专营区域内所有愿意接受服务和愿意支付价格的公众提供充足和连续的服务,并应承担相应的投资和运营风险。反观我国城市水务行业以往PPP过程中的某些做法,尤其是对服务水量的保底,是有悖上述基本原理的,既不符合国际惯例,也不符合“利益分享/风险分担”的原则。
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