深谈水务行业PPP的七大争议反思水务PPP初衷是什么？-第4页-北极星水处理网

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六、PPP中的政府：多重角色的困惑

PPP项目要涉及合同订立。作为社会资本或民营资本，非常关注合同另一方的权威性并通常以为（1）PPP合同要与当地人民政府本身签，不要与政府部门签；（2）如果与政府部门签，最好与权威大的部门（如发改委、财政局或主管部门）签；而不要与权力小的政府部门签；（3）尽量不与企业签。

为什么会有这样的疑虑？答案很清楚。如果与权威小甚至无权威的机构签，会给合同履行带来风险。这实际上涉及合同人的行为能力问题。人们习惯认为，更有权威的机构在资源调配方面的能力更强，即合同履行的能力更强。

任何事情都有两面性。希望与政府订立合同，无外乎看重政府的资源调配能力，但也应看到，政府的强势也是双刃的，它既可以使合同顺利执行，但也可能对合同执行产生不利影响，尤其是发生合同纠纷时。

此外，还有两个重要因素。其一，公共服务业涉及广泛的公共利益，政府自然要监管，由此引出政府在PPP过程中的第一个角色——监管者；其二，政府如果同时作为合同主体，会使行政权力与资产权利（公权力和私权利）交叉混淆，继而妨碍其正确行使监管权力。

在我国，PPP合同究竟属于什么性质，目前依然是学术界尚未厘清的问题。政府是一个行政主体，通常受行政法（公法）约束，民营企业是一个市场主体，受民法（私法）约束。公法主体降位进入PPP合同，形式上与民法主体处于平等地位，从理论上讲，是可行的。但问题在于：政府同时还在扮演着市场监管者的角色，而监管者的公法权力又凌驾于民法契约之上，这就带来了矛盾。正如一个人在运动场上同时扮演裁判和运动员两个角色，这必然不利于比赛过程和结果的公平。这也是公权在一些情况下无法与私权实质平等的原因。

因此，在PPP过程中，重要的不仅仅是公权主体在形式上与私权主体平等，比较聪明的做法是，尽量不要使政府介入或陷入私权交易。更不要让它陷入合同或细节纠纷，作为监管者的政府，保持超然，对PPP过程和维系公正监管尤为重要。

从国际惯例和国内实践看，PPP合同既可以采用行政授权性赋予，也可以采用契约约定性赋予。鉴于我国目前仅出台了特许经营方面的部门性单行法规，且正处于逐步调整和完善阶段，而众多有关PPP的基础性和配套性法律尚未进入立法程序，此时，政府与外方之间订立商事或民事契约，必将在招标条件设定、适用法律选择、各种定量性指标、权利/义务界定等诸多方面遇到许多不确定因素，并有可能因某些政策、法律空白带来合同风险。考虑到上述因素，在重庆北部片区供水PPP项目和唐家沱污水处理PPP项目中，重庆市采用的是行政授权和商事契约并举的方式，即对一些关键问题，如特许经营范围、时限，作价机制和方法、成本控制、监管内容等，在政府的《特许经营授权书》中做出原则性和指导性规定，与此同时，把一些细节性和操作性内容“下沉”至水务集团公司与外方的合作或服务协议中加以约定。在目前我国公用事业基础法律框架尚待完善的情况下，这样做比较灵活和稳妥且不失原则性，有利于避免政府作为民事主体与企业发生直接合同或经济关系过程中的风险，也有利于政府更好地履行监管责任，从实施的效果来看也是好的。

七、竞争规避与垄断延续

自改革开放以来，中国各级政府历来十分重视对外资的引进，为此制定了各种优惠政策。这些优惠政策中，一项重要的内容就是给予外商投资足够长的经营年限。

在城市水务行业PPP过程中，不少地方简单援引一般性行业外商投资优惠政策的内容，给予外资尽量长的经营年限，个别的甚至超过50年。

城市水务行业的自然垄断特征不仅有空间表现形式，也有时间维系长度。长期以来，各国政府和理论界一直在研究和探讨如何使自然垄断的城市水务行业更具可竞争性的问题，其中一个焦点就是，如何尽量缩短PPP厂商的垄断周期。

在这种情况下，给予PPP厂商过长的特许经营年限，意味着允许厂商通过一次性竞争手段获得长期性的垄断支配地位。尽管较长的经营期限有助于吸引社会或外来资本进入并稳定存续，但如果我们希望城市水务的市场竞争是一个持续的过程，就不能在第一轮的竞争中为第二、第三甚至更多的竞争轮次设置合法的时间陷阱或垄断障碍。

此外，在以往进行的城市水务行业PPP过程中，频繁出现资产重组和资产并购，包括向非国有经济成分或国外资本转让股本或资产。仅从盘活国有资本改革的角度审视，并无不妥。资本的多元化肯定会对城市水务行业的产权结构和法人治理结构产生积极影响。

延伸阅读：

水务行业PPP模式如何运作？（包含案例）

原标题：深谈水务行业PPP的七大争议反思水务PPP初衷是什么？

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