吴亚平 刘飞 薛涛共话市政环保领域PPP的发展走向

吐槽点四(二)：预判一下以后还有特许经营的法律会出台吗?以后都叫PPP法，还有特许经营的某些条款?假设出法律，是什么样的体系架构?

吴亚平：不管法律叫什么，核心是要解决公共服务的效率问题，解决政府的负担问题，把政府解脱出来，让专业的人做专业的事。

不管叫PPP法还是特许经营法，核心是要解决公共服务的效率问题，解决政府的负担问题，把政府解脱出来，让专业的人做专业的事。不管叫PPP、PFI还是特许经营，有些核心的东西需要我们把握，需要即将出台的法律把握。两句核心：一是站在社会资本的角度是投资，怎样吸引投资?二是站在政府的角度，融资+融智+融制。融资是其一个最重要的功能，把社会资本的资金引进来;用法律去解决融智的问题，要怎样选择专业化、技术先进的投资者?融制，基于在公共服务领域国有企业社会单位多，但存在一个共性的问题：效率不高，管理不善的现状，社会资本显然有这方面的优势，要解决制度规则的问题。

法律还需要解决两个问题，投资回报机制和关于风险分担的规定动作。

刘飞：从法律机制和整个采购流程上将机制解释清楚

立法叫什么名字无所谓，只要将机制解释清楚，从法律机制和整个采购流程上都得有区别，或许更为严格，由于涉及到区域的排他，一旦把权力下放，若乙方没有能力去做，整个区域风险很大。

吐槽点五：环保企业在这一轮波动或者变动中该怎么做?有什么风险，有什么机会?

环保企业在这一轮波动或者变动中，需要多方面提升建设、运营、投融资、研发能力等综合能力。

刘飞：环保企业需提升技术优势和综合能力，具有投资人的概念

环保行业特许经应该说是最传统的一个领域，环保类PPP项目各种东西五脏俱全，若把环保类的PPP特别像供水和污水这一类的PPP研究透，则复制到其他的领域，原理都是通的。

环保企业技术要有优势：拥有技术在业内能够实现公共服务水平、环保处置水平的实质提升。不管是从最终的治理质量或者从治理效率(花钱更少、更经济)，只有达到这样的水准，才可能跟现在的巨头抗衡。基于环保行业已经非常成熟，但凡是环保类的项目，都是争抢白热化，不能通过资本与巨头抗衡，其他环保企业可拼技术上、效率上的提升。

从整个投资结构上，环保企业分析自己的优势在哪里?做传统的行业，对融资没有那么深的概念，需要有投资人的概念，此方面的能力建设非常重要，环保类企业需要在融资方面做好PPP，要具备融资方面的知识，要拓宽这方面的专业能力，比如捆绑比较适当的基金或跟金融机构组成基金，增强自己的融资能力，这个是比较重要的一点。

从做真的PPP和真的做PPP角度去提升运营能力、投融资能力、数据的研发能力等综合能力。对于传统的单体项目，法律上的东西和整个商业结构比较传统;现在涉及到的如海绵城市、黑臭水体治理、土壤治理，需要设计比较适当的机制去保证回报。从现状来看，此类项目类似简单的BT或拉长版BT，但整体的趋势是政府会不断的优化设计。环保是重运营的，你到底能不能提升?相关企业需要转变思想观念，提升需要配备的综合能力，需要从重建设轻运营现状出发提升运营能力、投融资能力、数据的研发能力等。

吴亚平：环保企业重在拥有核心竞争力，挖掘产业链的效应

环保企业重在拥有核心竞争力。企业能否解决环保问题，非常重要。环保企业练内功是非常重要的，而且品牌和口碑对企业的发展也非常重要。

环保企业还要挖掘产业链的效应。环保企业可以从循环经济的角度出发，在产业链上想办法，提高附加值和商业价值，这也是提高核心竞争力的方法。

吐槽点六：近三年，PPP在融资方面有什么进展?有什么突破?未来有什么趋势建议?

张继峰：融资征信问题和期限错配问题是融资最大的两个问题

从政府、企业主体角度及法律的角度来看融资最大的两个问题。第一，投融资的征信问题，PPP项目融资难的最主要原因之一是征信主体的缺失，最难的一个问题。按照43号文和PPP制度，社会资本负责融资，政府不会为融资进行担保兜底，现在很多施工企业都不会兜底，政府方和施工企业都不征信了，而参与主体就是第三方的金融机构，金融机构是必须要征信的，若不征信则等同于同股同权。第二，期限错配问题。现实中PPP项目期限太长(20年-30年)，但融资除了保险资金之外能做到15-20年之外;银行中长期贷款有很少可做到15年;其他的比如股权类的融资，一般情况下不超过5年，若滚动起来的话，不超过10年。

吴亚平：政策围绕征信完善，可更多采取项目融资运作;全省名周期分阶段融资的问题需要设计

政策围绕征信进一步完善，成立真正的融资担保基金;可更多的采取项目融资的方式来运作。金融机构要求固定收益，征信是绕不过的一点，现在有些政策可能需要围绕征信进一步完善。针对财政部1800亿PPP融资支持基金来说：可以体现基金的政策性，即财政部出160亿，设立一个真正的融资担保基金，然后用资本杠杆的效果去实现放大效果。另外，我们可更多的采取项目融资的方式来运作，在早期做可行性研究、做方案研究的时候，比如没有外部的征信措施，完全靠现金流来的话，项目最早要设计不同的融资方式来做，项目融资方式肯定要求比较高一点。这个相对来讲也能够一定程度上解决征信的问题。

从两个角度来看期限错配问题。为了解决期限错配，有很多影子银行(包括基金、信托)参与PPP，用不常用方式解决分阶段融资的问题。将PPP项目的全生命周期画一条曲线，分阶段的融资需要设计，前期风险比较大、收益要求高，比如PE、VC;往后风险释放、收益要下降，比如像社保、保险、银行，这样可以比较好的解决风险错配的问题。

刘飞：金融机构的思维向创新研究转变;金融机构自我设计+监管机构政策开口促进PPP融资发展。

金融机构如信托、保险、银行、券商、私募基金等从去年开始参与PPP，目前的思维由话说缺征信向研究创新转向。

关于征信问题金融机构和社会资本都得参与，可以两方面考虑。一方面，金融机构在PPP项目里征信的要求，不能简单的希望别人给担保这种征信、给兜底回报这种征信，若有最好，这样资金成本会比较低，形成债;另一方面，金融机构要提升能力，可以采用高级途径，设计假性指标，在合同中把风险转移给别人。金融机构要对项目进行专业性考察，如考察政府方是不是具备支付能力，政府方的支付能力是核心问题;使用量的保证，合规性;是否示范项目，有没有入库等。另外专业性设计合同架构，如基金优先列后在一定程度上可设置等。

对于存在的问题，我们下一步应该金融机构自我设计+监管机构政策开口。对于金融机构来说，创新设计产品，想办法延长期限;监管机构想办法开口子出台政策，比如保险资金进PPP的问题存在监管上的关键明显障碍，可推动发改、财政和银监会沟通。

薛涛：金融机构应对变化，从顶层结构到具体项目都需要积极创新。

不管从顶层结构上，还是到具体项目上，金融机构必须积极创新。PPP会长期存在一定比例，可能未来会有所收缩，金融机构必然要适应它这种转换的方式。金融机构、社会资本可以联合同地方政府谈判，谈项目结构、谈对政府的需求是很重要的一点。

吐槽点七：乱象后需要分类，分别找难点、关键点和政策保障

张继峰：什么样的项目可以做PPP，需要好好梳理，明确项目准入?

目前现状很乱，包括纯公益性项目、政府购买服务类纯工程项目，是不是都可以包装成PPP?环卫清扫类公共服务，是否可做成PPP，入口的原则是什么?基本是纯工程的项目(包含很少的服务)，可以入库，入库的原则是什么?我国PPP项目与国外PPP项目的不同在于政府付费，是否所有的项目都可以政府付费?PPP项目的入口需要梳理，好好管理。

薛涛：PPP泛化乱象后需要重新分类推进

刚才吴主任说的运营，刘律师说的经营，个人认为有差别，简要阐述一下观点。第一种，狭义特许经营，经营性最强的项目，经营直面付费主体，价格机制非常重要，往下一个级别叫运营。第二，运营类项目，比如污水处理厂，这类项目政府拨款，不需垄断权。上述两类项目都可以外部考核，可能用招标方式约定项目效果。再往下是维护，维护不同于经营和运营，经营和运营有一个特点是可以关闭、会形成固定资产、设计部分产权，而维护性的项目不可以关闭、不会形成固定资产和产权。第三，PFI项目，此类项目必须把维护的要求增加，否则就变为建完工程就走人的项目。第四类，不需要维护、属于非PPP类项目。详见：环保PPP年度盘点，分类后的顶层思考与产业变局。

吴亚平：如何选择一个合适的PPP项目?

比较好做的如：称作产出表、比较好定量、服务绩效好定量测算、服务对象和区域范围比较好确定;国外有先进经验，使用者付费可作为一个原则;主要靠运营或经营来获利，这是原则性的选择标准。另外一个维度，综合考虑政府的建设资金和现在的国有企事业单位的运营效率来考虑。新建项目与存量项目，若是新建项目，还要看是否可经营性的和不可经营性，可经营性的是要融资还是不要融资，各是什么做法;存量项目是要改造，是否要回收转让等等。

刘飞：要想把它搞定，先把它搞大;方向会设门槛分类

PPP发展的具体导向是先分类、设门槛、适宜的来做。但从大趋势上来讲，包括发改和财政并行协作的关系;包括目前PPP发展存在的一些乱象;包括重建设轻运营的状况没有必要过分悲观。正是现在PPP做得规模很大，发改、财政、银行金融界、投资人、保监会、研究机构、咨询机构、建筑施工企业、行业企业才大力去做，可以说要想把它搞定得先把它搞大。基于目前的现状，可以先做着，能力能建设也要加强建设，将来会规范的。

苏钦：PPP的发展需要多方的共同努力

PPP在中国的初衷，想解决银行债的问题，外加建筑企业的去产能，好多不是专业从事环保的企业从事进来，存在重建设轻运营的现状。另外我国的金融机构大部分停留在放贷，根本没深入研究PPP。环保企业要有自己的核心竞争力、攻关能力，通过跟随央企或国企发展做分包也是一个生存方向。

延伸阅读：

薛涛：市政环保PPP年度盘点——分类后的顶层思考与产业变局