构建我国土壤污染修复治理长效机制的思考与建议

摘要:土壤安全事关食品安全与公众健康，是基本的民生保障，加快推进土壤污染修复治理迫在眉睫。如何建立行之有效的土壤污染修复治理长效机制是我国土壤环境管理的重大任务。本文总结了国际上土壤污染修复治理长效机制建设的主要经验，分析了我国建立长效机制需要着力突破的关键问题，提出我国土壤污染修复治理工作要重视建设六大长效机制。

关键词：土壤污染;土壤修复治理;市场政策;环境管理;长效机制

我国土壤环境状况不容乐观，根据全国土壤污染状况调查，全国土壤总超标率达16.1%，耕地点位超标率达19.4%，土壤镉超标率达7.0%，重污染企业及周边土壤超标点位超标准达36.3%，固体废物集中处理处置场地土壤超标点位超标准达21.3%;耕地、林地、草地超标率分别达到19.4%、10.0%、10.4%;长三角、珠三角、东北老工业基地等重点地区问题尤为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大。随着资源能源消耗和人为活动强度的持续增加，土壤环境保护面临的压力有增无减。土壤本身的特性决定了其污染易、修复难、投入大、见效慢。可以预见土壤污染防控必然是我国政府向污染“宣战”面临的重大挑战，必须重视建立长效政策机制，积极削减存量、严格管控增量，强化标本兼治，加快推进土壤污染持续修复治理工作。

土壤污染修复治理的国际经验

从国际上看，土壤污染与工业化进程紧密关联，美国、英国、日本等许多国家在其经济发展过程中，对土壤不合理地开发利用均产生了严重的土壤污染问题，这些国家为了做好土壤修复治理工作，在强化立法、创新市场手段、利用投融资政策等方面都进行了深入探索，系统梳理国际有效经验对我国开展建立土壤污染修复治理长效机制工作具有重要借鉴意义。

重视立法与标准体系建设

基本上所有的国家在其土壤污染修复治理中均重视立法与标准建设。日本早在20世纪70年代就出台了《农用地土壤污染防止法》，90年代出台了《二噁英类物质对策特别措施法》，2002年出台了《土壤污染对策法》，并颁布了《土壤污染对策法施行令》、《土壤污染对策法实施规则》等一系列法律法规来细化落实。此外，日本还制定实施了《土壤污染环境标准》以及土壤污染及地下水污染等的监测和基准、标准。为专门针对土壤污染防治，美国颁布实施了《超级基金法》，随后又出台了《超级基金增补和再授权法案》、《棕色地块法》、《小型企业责任免除和棕色地块振兴法案》来进一步落实和完善该法。德国出台了《联邦土壤保护法》，荷兰颁布了专门性的《荷兰土壤质量法令》，欧盟专门制定了《土壤框架指令》。

重视污染者付费机制构建

尽管在土壤污染修复与治理中责任划分难度较大，但美国、英国等许多国家都在土壤污染防治有关法律中对“污染者付费”原则予以规定，明确土壤污染行为者等利益相关方的法律责任，推进构建公平合理的土壤污染责任者付费机制。美国和德国的做法较为典型，美国环境保护署责令污染场地的“潜在责任方”要支付全部的修复费用，使责任追偿成为土壤修复的重要资金来源。德国要求责任主体企业可直接修复治理，也可由第三方代为修复治理而事后由责任主体企业付费;对于无法明确责任主体的土地，则先由政府投入资金修复治理，而后通过调查来落实土壤污染治理费的责任主体;对于没有在限期内完成治理要求的责任主体，则会实施罚款。对于历史遗留的土壤污染治理问题，则通过财政资金实施治理。

重视投融资机制创新

许多国家都重视创新投融资机制来推进土壤污染修复治理。美国通过《超级基金法案》建立了超级基金场地管理制度，通过基金为土壤环境监测、风险防控和场地修复等提供稳定资金渠道，用于解决历史遗留土壤污染问题，支持责任难以认定的受污染土壤修复。基金渠道多源，不仅来自联邦州财政预算，国内生产石油和进口石油产品税、化学品原料税收入以及有关环保财政预算等，还有违法罚款所得。英国积极出台政策鼓励私营部门进入土壤修复行业，60%的修复资金来自社会资本。巴西建立了专门面向高风险污染场地修复的国家基金，对污染风险场地进行调查、分级评估、建立系统、修复治理等，也鼓励成立私人基金，用来修复、销售或再开发那些具备较高经济价值的地块;央行也积极实施绿色信贷，将环境风险因素纳入场地评估的必要因素，对有潜在土壤污染的商业、工业场地建设需限制贷款。墨西哥将一些问题重、影响大的土壤污染确认为优先治理场地，由财政投资来解决，同时大力鼓励成立私人基金来治理和开发高经济价值土地。

重视社会治理机制的完善

由于土壤污染防治与公众健康密不可分，许多国家认为土壤环境安全是公众的基本环境权益，在土壤污染防控过程中非常重视社会公众的参与，并通过公众利益诉求表达，来进一步推动土壤污染修复治理。美国特别注重土壤环境信息的公开以及社会公众、非政府组织的广泛参与，在立法中明确指出污染地块的治理是各级政府及私人机构、非政府组织以及地方社区的共同任务，在土壤污染修复与治理过程中，其法律标准制定、场地风险评估、环境信息监测监察、企业修复治理工作以及有关规划等，均需要利益相关方，特别是社会公众、专家的参与。有关法规标准、规划政策、修复治理工作可否实施，均需要社会公众、非政府组织以及专家代表等利益相关方的意向同意。在美国、德国等不少国家，也很重视公众参与的便利性以及参与实效，如要求对土壤污染场地调查分析后，将相关企业信息、环境信息、居民环境健康风险信息等递送到社区居民，征询居民的意见，也会重点走访有关居民以及召开社区圆桌会议听询公众意见等。

我国建立土壤污染修复治理长效机制存在六大问题需系统解决

从国际经验分析可以看出，深入推进土壤修复治理必须重视建立有效的长期机制。尽管造成当前我国严重的土壤污染态势具有多方面的原因，但是缺乏长效机制一直是土壤污染修复治理工作的短板，总体来看，我国土壤污染修复治理长效机制建设尚面临六大问题，需要尽快系统考虑予以突破。

投入资金不足

土壤污染治理情况复杂，从国际经验来看，与水、大气污染治理相比，土壤污染治理的资金需求往往更大，如美国在20世纪90年代用于污染场地修复方面的投资就达1000亿美元;欧美国家经验还显示，土壤保护成本、土地可持续管理成本(重点是防控风险)与场地修复成本基本上是1∶10∶100的关系。我国因历史原因遗留下来的土壤污染问题十分严重，所以无论是削减存量、控制增量，还是防范风险等都需要大量投入，土壤治理的投入规模可能会达10万亿元。我国正处在经济转型期，如何保证土壤污染防控的财源供给是一个巨大挑战。

责任体系未建立

土壤修复既有存量修复治理问题，也有增量风险评估、管控与治理问题，情况比较复杂，责任主体不明确，归责范围不清晰，污染修复治理责任难以分工落实，损害求偿机制和污染收费机制无法确立。土壤污染修复治理责任体系不健全问题严重阻碍了土壤污染修复治理工作的深入开展，将来的土壤环境管理体系机制改革要作为重中之重来对待。

激励机制不完善

虽然加强土壤污染治理已经刻不容缓，但是不解决基本的政策机制问题就很难有所突破。修复治理的融资机制缺失，无法有效调动和发挥社会资本力量;污染治理责任分担机制没有形成，治理费用和渠道问题就难以解决;修复治理市场机制不到位，土壤修复治理的产业化、市场化、专业化将无法实现。

法制标准不健全

法律法规和标准是土壤污染治理的基础工作，而我国仍未出台土壤污染防治专项立法，尽管立法工作已经进入议程，但是法律法规体系健全尚需时日。土壤污染治理修复有关的技术标准、行业标准、产业标准、技术指引等还存在缺项和短板，需要加强法制建设和标准、技术导则体系的系统化建设。

社会治理不得力

我国土壤污染修复与治理工作中的公众参与不够广泛、不够深入、不够实质，监督制约作用发挥不足，因土壤污染发生的环境权益侵害事件时有发生，健康和财产损害救济机制还不完善，公益诉讼机制尚不健全，公众参与土壤污染防控的积极性、主动性和巨大能量没有得到充分发挥。这一方面与我国公众环境意识觉醒不够有关，另一方面，也与环境信息公开、公众参与机制建设不到位有很大关系。

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