【垂改指南针】地方环保“垂管”下县域经济的绿色发展思路-北极星环境监测网

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县域经济在我国经济发展中占据重要位置，在我国进入生态文明时代和经济新常态的背景下，产业的绿色转型成为县域经济发展的必然选择。省以下环保机构监测监察执法垂直管理的提出，为县域经济绿色发展中，树立县级环保部门执法权威，避免地方保护主义，推动县域企业绿色转型提供了制度保障.同时也对厘清权责、加快企业转型等提出了新的挑战。为应对垂直管理可能面对的挑战，应加强联动、为企业转型提供支持、提高公众参与质量。

产业绿色转型是县域经济发展的必然选择

21世纪，我国依然是世界上最大的发展中国家，县域经济是国民经济的最基层单位。我国的土地超过90%分布于县域，县域人口约占全国人口的70%以上，自然资源大部分分布于县域。特殊的国情决定了县域经济在国民经济中的基础性定位和全局性作用。首先，县域经济既是农业经济与工业经济的衔接处，也是微观经济与宏观经济的交汇点。其次，县域是城乡之间的连接点，是城乡一体化的关键。再次，县域经济是我国经济发展方式转型的空间核心。县域地区是以县城为核心、以农村为腹地，连接工业和农业、城市和乡村，是人口、资本、信息等要素集聚的空间枢纽，对保持我国经济稳定发展、改革发展方式具有重要战略意义。

目前，国内外产业整体呈现出日益明朗的绿色转型趋势，绿色发展成为“十三五”规划纲要的主基调，我国经济进入减速换挡、提质增效的新常态时期，其中县域是我国进行生态文明建设的基层单位，县域经济承担着促进区域和国家持续健康发展的战略使命。然而从发展现状看，县域经济发展面临着来自内在和外在的双重压力：一方面，县域地区的大多数企业都为传统污染型企业，在地方政府地方保护主义的庇佑下，依然靠着高消耗、高污染的粗放型生产方式向大自然要效益。在国内外产业绿色转型的整体趋势下，这样的生产模式必然会被市场淘汰;另一方面，近年来，国家发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)等一系列政策，充分表明了党和国家治理环境、保护生态的坚定决心。综合考虑县域产业可持续发展产生的内部需求、绿色发展趋势下的外在竞争、国家自上而下的强制性政策压力，县域经济发展面临着提质增效的战略任务，而产业的绿色转型将成为县域经济发展的必然选择。

垂管为县域经济绿色发展提供了制度保障

环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施，县域经济的绿色发展离不开对环境质量的把关。县级环保部门作为环境保护行政主管部门的最基层机构，处于环境保护工作的第一线。2016年9月出台的《意见》涉及到省级、市级和县级三个层面，旨在变革环境保护管理体制方面的突出问题，切实为提高监管能力扫清体制障碍。垂直管理(以下简称“垂管”)是在一些地方以牺牲环境换取经济增长的背景下提出的，其中最大亮点就是市县级环保部门的环境监察和环境质量监测职能上收，而环境执法和执法监测的重心则向市县层面下移。对省以下环保机构、监测、监察、执法进行层级不同的垂管，对县级环保实行市以下垂管，而非对整个环保系统实行整齐划一的省以下全部直接垂管。这样，一方面是为了遏制地方保护主义，倒逼地方政府落实其环保管理责任;另一方面也给地方政府留有环境执法队伍和资源，强化环境执法效力。可以预见，通过垂管对县域地区监管职权、资源和队伍进行彻底变革，将为县域经济绿色发展提供前所未有的制度保障。

环境执法重心下移，为树立县级环保部门执法权威提供制度保障

《意见》强调，要加强基层执法队伍建设，强化属地环境执法。将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，配备调查取证、移动执法等装备。依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段。这些规定从软件和硬件上全面提高和保障了县域地区环保执法的条件。改革后市级环保局统一管理、指挥环境执法力量，并承担人员和工作经费，这将有利于专业人员的集聚，使环保执法队伍更具专业化和职业化素养，有效解决县域环保执法队伍所面临的执法手段落后，执法权威不足，基层环保执法人员在思想观念、环保专业知识水平以及环保业务能力等方面难以适应新形势下的环保工作等现实问题。执法团队整体素质的提高，对被监管企业形成一种更大的威慑力。此外，过去环保执法主要依据为相关法律，然而我国相关环保法律对环境违法的处罚力度显然不够，导致了守法成本高，违法成本低的局面，企业宁愿被处罚也不愿意改变生产模式来保护环境，更有企业对执法部门的处罚置若罔闻，给环保执法工作增添了许多阻碍。这也是县域地区企业污染问题依旧得不到彻底解决的主要原因。《意见》提出赋予环境执法机构行政处罚、行政强制手段等方面的权力，这将有利于形成更加规范的监管和处罚制度，改变过去环保执法过程中出于经济利益的考虑，对造成环境污染的企业处罚随意性大、执法缺乏刚性的弊端。垂管下县级环保部门执法权威的树立，最直接的效果就是尽早发现破坏环境的行为，尽早制止污染源的蔓延，尽早结束用罚款为企业污染“续命”的局面。

延伸阅读：

垂管之后乡镇环保机构设置应因地制宜

环保垂改制度应统筹好四种关系

原标题：垂改指南针③｜地方环保“垂管”下县域经济的绿色发展思路

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