行业研究|论土壤环境的保护、改善与风险防控-第2页-北极星环境修复网

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中国没有一部独立规范土壤污染防治的专项法，有关规范土壤污染防治的规定主要散见于《环境保护法》《土地管理法》《农业法》《固体废物污染环境防治法》《农产品质量安全法》《基本农田保护条例》《水污染防治实施细则》《农药管理条例》《危险化学品安全管理条例》《废弃危险化学品污染环境防治办法》(2005)《矿产资源法》《草原法》等法律法规的个别条款之中。近年来，为切实保护土壤环境，防治和减少土壤污染，国务院、环境保护部等采用颁布一系列规范性文件的方式对土壤污染防治工作给予指导。如《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》(环发〔2004〕47号)《关于加强土壤污染防治工作的意见》(环发〔2008〕48号)《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》(环发〔2012〕140号，以下简称“四部委通知”)《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》(国办发〔2013〕7号，以下简称《工作安排》)《环境保护部关于贯彻落实<国务院办公厅关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知>的通知》(环发〔2013〕46号)等。尽管分散立法模式对土壤污染防治工作具有一定指导作用，但这种立法模式存在如下重要问题。

第一，缺乏完善的土壤污染防治法律体系。从现有散见于相关法律法规中的有关保护土壤环境、防止土壤污染的个别条款来看，其核心内容主要集中于预防固体废物、化肥、农药、农用薄膜等对农用地土壤的污染，相关规定虽然对预防固体废物、化肥、农药、农用薄膜等对农用地土壤的污染起到了积极作用，但是，中国目前有关土壤污染防治所采取的这种分散立法模式和相关概括性规定，在土壤污染防治法律体系上不够完善而不利于保护土壤环境和防治土壤污染。这种立法现状的显著缺陷：缺乏系统保护土壤环境和防治土壤污染相关规定的专项立法，不利于有效遏制土壤污染趋势，也不利于尽快保护尚未被污染土壤环境;近年来相继出台的行政法规和部门规章仅限于解决当前土壤污染防治问题，无法实现土壤污染防治法单项法的立法目的，也无法替代土壤污染防治法单项法所应发挥的法律作用。

第二，缺乏正确指导土壤污染防治立法的基本原则。“法的基本原则体现着法的本质和根本价值，是整个法律活动的指导思想和出发点”。土壤污染防治专项立法的首要任务便是准确定位正确指导土壤环境污染防治立法的基本原则和核心内容。中国现行防治土壤污染的相关规定，通常是在遵循相关法律基本原则的基础上，仅对预防固体废物、化肥、农药、农用薄膜等污染土壤环境进行了“点到为止”的概括性规定，缺乏正确指导土壤污染防治工作的基本原则和基本原则指导下的土壤污染防治的核心内容，结果便是现行相关规定无法承担有效遏制土壤污染和保护土壤环境之重任。

第三，缺乏完善的土壤污染防治法律制度。土壤污染防治法律制度，是具体落实土壤污染防治基本原则的基本制度，对于预防土壤污染和保护土壤环境具有重要意义。采用独立立法模式的德国《联邦土壤保护法》、日本《土壤污染对策法》等专项法中，均明确规定土壤环境规划、土壤环境质量标准、土壤环境质量调查、土壤污染监测、污染地块整治等土壤污染防治法律制度。散见于《环境保护法》《农业法》《固体废物污染环境防治法》等有关防治土壤污染的相关规定，仅仅涉及预防固体废物、化肥、农药、农用薄膜等对农用地土壤的污染，并未形成独立的土壤污染防治法律制度。在制定《土壤污染防治法》之际，应在确立立法目的和基本原则的同时，明确规定核心内容———基本法律制度。

立法核心土壤环境的保护、改善与风险防控

基本原则：保护优先、预防为主、风险防控，综合治理

基于西方国家“先污染，后治理”的惨痛教训，中国环境立法吸收并规定了20世纪80年代国际社会所认可的预防原则。1989年《环境保护法》通过第13条、第24条等规定明确“预防为主、防治结合、综合治理”(简称预防原则)为中国环境保护法的基本原则之一。预防原则将预防与治理相结合，是实现经济效益、社会效益和环境效益相统一的重要保障。环境保护相关立法通过环境规划制度、环境影响评价制度、三同时制度、总量控制制度等进一步保障预防原则的具体落实。

预防原则并未彻底预防和阻止经济发展的副产品———环境污染和破坏问题，特别是在土壤环境保护方面，不断扩大的耕地污染和日趋严重的工矿用地污染问题，凸现长期贯彻的预防原则已无法适应当前保护土壤环境和防治土壤污染的需要。现行有关保护土壤环境、防治土壤污染的相关条款，由于缺乏具体落实该基本原则的基本制度，也使预防原则成为摆设。继续维持现行分散立法模式和相关基本原则，不利于遏制土壤环境日趋恶化的趋势。有鉴于此，认清当前土壤环境所面临的突出问题，结合生态文明建设“坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”，切实贯彻2014年4月24日修订通过《环境保护法》所规定的“保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则”，正确定位土壤污染防治立法的基本原则，已成为土壤污染防治专项立法的核心内容之一。

近年来，在全国开展的一系列保护土壤环境活动，明确显示了土壤环境保护必须坚持“保护优先、预防为主、风险防控，综合治理”原则。例如，2012年11月12日发布的“四部委通知”明确要求必须合理规划被污染场地的土地用途、严控土地流转和开展被污染场地治理修复等，切实保障人民群众身体健康和安全，促进城市科学发展。国务院办公厅发布《工作安排》明确指出严格控制新增土壤污染、确定土壤环境保护优先区域、强化被污染土壤的环境风险控制、开展土壤污染治理与修复、提升土壤环境监管能力和加快土壤环境保护工程建设等，是中国今后土壤环境保护工作的主要任务。当前的土壤环境保护工作是按照保护(耕地和饮用水源地的土壤保护)———风险控制(被污染地块的风险控制)———治理(土壤污染治理与修复)的路径展开的。土壤环境保护和污染防治专项法的基本原则应定位为“保护优先、预防为主、风险防控，综合治理”，即首先采取有效措施优先保护耕地和饮用水源地的土壤，稳固未被污染耕地和饮用水源地，避免耕地和饮用水源地污染进一步扩大;与此同时，采取针对性措施对被污染地块或高污染风险地块进行风险管控，引导调整农作物种植结构，防止被污染地块和高风险地块成为土壤污染源;在此基础上，对污染地块土壤进行综合治理和修复，实现被污染土壤环境的恢复。

核心内容：土壤环境的保护、改善与风险防控

延伸阅读：

一项光荣而极富挑战的环保事业论我国土壤环境保护与污染防治

原标题：论土壤环境的保护、改善与风险防控

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