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我国环境标准制度的功能再造
可以看到,“十一五”以来,环保部针对环境健康风险管理的实际需要,加强政策引导,组织开展了一系列基础研究,积累了一定的实践经验。但从总体上看,我国的环境与健康科学研究基础十分薄弱,环境与健康科学研究创新能力不强,还不足以支撑我国建立以保障公共健康为核心的环境标准体系。为此,我国迫切需要借鉴美国的思路,建立完善的环境标准制度。
(1)确立“保障公共健康”的环境标准制度价值目标。环境标准作为“数字化的法律”,是由法律确立的正式制度。美国的环境标准制定、修改、实施都强调其合法性问题,判断合法性的尺度就是环境标准制度的价值目标。在这个意义上,确立以保障公共健康为核心的环境标准制度价值目标至关重要,它直接决定着污染物界定、指标体系建立、标准实施的合法性。我国可以借鉴美国的做法,通过立法方式,明确宣示环境标准制度的价值目标,建立以保障公共健康为核心的环境标准体系。
(2)将与环境污染有关的公共卫生指标纳入环境标准体系。建立以保障公共健康为核心的环境标准体系,关键在于融公共健康与环境标准于一体。从美国的经验看,遵循环境与健康风险产生的规律,以公共健康效益主导环境污染物的界定和治理,是有效管控环境与健康风险的成功经验。我国可以借鉴这个做法,将现有的相互分离的环境标准体系和公共卫生标准体系进行有机融合,根据环境与健康风险控制与管理工作的范围和需求,建立环境与健康风险控制标准、环境与健康影响评价类标准、环境与健康损害判定类标准三大标准体系。
(3)健全环境标准的内容。完善的指标体系与科学的量值是标准的生命,美国对于指标体系与量值的确定有相对完善的方法。比如,确定“指标空气污染物”,对有不同健康影响的污染物采取不同的取值方法等,这对于我国环境标准体系实现从“污染源”到“环境介质”再到“风险防范”跨越的意义重大。现阶段,我国应着重加强从“人体暴露”到“健康风险”阶段的标准体系建设,将现有的环境标准体系延伸到环境与健康标准体系。
(4)完善环境标准的制定程序。科学合理的环境标准制定程序是实现环境标准价值目标的不可或缺环节。美国在环境标准制定、修改和执行过程中,通过不断完善程序性规定赋予环境标准科学研究以社会功能、实现科学性与民主性的平衡、克服标准不确定性带来的社会问题等,这些经验都非常值得学习。我国至少需要建立环境标准制定的科学性保障程序、环境标准制定与修改的审查程序、公众参与程序、环境标准实施评估程序等。
(5)建立环境标准研究长效机制。环境与健康风险不仅将长期存在,而且会随着经济社会的发展以及自然环境的变迁而发展变化,环境问题对公共健康的影响也需要长期不间断的数据积累才可能得出明确的结论,为此,美国在联邦环保局专门成立的环境与健康风险评估机构,组织长时期、大跨度、广空间的科学研究,为以保障公共健康为核心的环境标准制度的有效实施提供了坚实的科学研究基础。我国也应该由国家组建专门的环境与健康风险评价中心,对我国的环境与健康问题进行持续性、大范围的研究,为环境标准的科学建立与合理适用提供保障。
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