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案例一似乎也变得不那么适用不必二次招标的条件了。
我们再来对案例一的合同约定做一些调整,当项目提前终止时,政府方回购项目设施的价格不再以项目设施的固定资产账面净值为基础,而改为对项目设施以收益折现法评估的价值为基础计算。
这时具备施工资质的社会资本方是否还有动力将工程总投资做大呢?
答案仍然是肯定的。
工程总投资加大的结果,使母公司在工程施工环节能够获得更多的经营性现金流入,在不控股的情况下利润表也会有现实的改善。而项目公司账面上固定资产总值(或者无形资产)增大,在项目合作期内的折旧(摊销)值增大,利润变小。相当于投资方在施工环节短期内将整个PPP项目全生命周期的利润都提前实现了。
项目公司的资本结构中,资本金比例越低,或者说融资杠杆率越高,建筑工程为主业的母公司越有动力进行这样的操作。
我们再次回到案例二,类似的非经营项目上,在政府付费环节的设计上,一些项目做出了改进。招标时,投标人不再报出期望的资金成本这样的财务标的,而是直接报出在合作期内,每年政府需要支付给项目公司的可用性服务费金额,这个金额既包含了项目公司工程建设投资的回收,也包含了日常的运营维护费用支出以及项目公司获得利润。
这么做的理想动因,是政府期望少关心工程建设费用的多少,而是将焦点聚焦在整个项目生命周期内财政总支出的减少,由投资人站在如何减少政府可用性付费的角度综合平衡建设期和运营期的投入。
这样的设计表面上看起来规避了投资人负责设计和工程建设给政府带来的付费增大问题,但是与刚才我们探讨的案例一第二种情形类似,以建筑工程为主业的投资人,仍然有动力在建设环节让项目公司提高融资杠杆,加大工程投入,让母公司在短时间内利润和经营性现金流最大化,提高项目公司的账面固定资产(或无形资产)总额,加大项目公司的折旧(摊销)额,让项目公司账面上仅维持微利,更加有利于母公司的税务筹划。
这么做对地方政府的负担直接影响不大,这是建筑工程类企业的固有模式所决定的,间接的,会降低地方政府从项目公司获得的企业所得税收入。
综上我们可以看到,以建筑工程为主业的社会资本方,在多数情况下,都有动力将项目的工程总投资做大,以便最大限度的在短时间改善母公司的报表,这对地方政府对PPP项目的管理,提出了更高的要求。
所以,我们站在地方政府的角度,不宜简单的将经过了政府采购(或招标)程序、社会资本方具备工程施工资质作为适用招投标法实施条例第九条的充分条件。
我们也不必过分夸大对政府的潜在不利影响而开倒车,回到选择施工总承包单位必须再次经过政府招标程序这样的老路上,而应该综合分析这样做对政府带来的影响,来设计项目条件。简单来讲,就是让实际工程建设支出与政府的付费负担脱钩为前提,来设计政府的付费及回购机制。
要么在项目采购社会资本的起始环节,政府就做好项目的设计工作,与项目公司之间按照政府认可的工程预算金额(也可由企业报价,而非实际工程造价)作为付费的基础,要么在项目公司负责设计的情况下,将设计方案得到政府批准作为项目公司可以发包的前提,并且在PPP合同中对施工如何委托做出适当的约束性规定。
只有在这种机制下,才能够更好的适用免除二次招标的政策,既便利企业,又不损害政府的利益。
文章作者:陈民 财政部发改委PPP专家组成员,清华特聘PPP实战讲师,北京荣邦瑞明投资管理有限公司总经理,城市中国研究院经济工程研究所所长。
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