环评与环境风险全过程管理协同发展对策探析

二是环境风险防控并未充分发挥环境风险评价的应有价值。对于区域规划及具体项目建设而言，环境风险防控效果在很大程度上有赖于环境风险评价结论的科学性及评价建议的实际应用程度。然而在实际工作中，由于我国环境风险管理客观发展进程较缓，对于环境风险评价工作无法形成内在推动力，使环境风险评价相关的研究仍处在缓慢探索阶段，建设项目环评和规划环评对于环境风险评价内容的规定也不够系统明确。同时，由于区域整体或企业自身环境风险防控体系建设不健全，在管理制度和技能等方面存有薄弱环节，导致规划环评和建设项目环评的环境风险管理实施流于形式而并未付诸有效实践。此外，由于受环评单位本身技能限制，环评报告结论与建议存在未充分符合实际的可能性，也在一定程度影响了环境风险防控的实际应用及成效。

环境影响评价制度实施现状

环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，并进行后续跟踪监测的方法与制度。随着我国环境污染和生态破坏日益呈现复杂性、累积性的趋势，环境风险评价的重要程度愈发凸显，环评制度的地位和作用也亟需从单纯环境影响分析评价向环境风险预防管控转变。目前，我国对环境风险评价的关注及其在环评制度中的应用已开始进入实践阶段。但就现阶段而言，现行环评制度对风险评价的应用仍存在局限性，其对环境风险防控的作用尚未得到充分发挥。

一方面，我国环评制度中环境风险评价的地位和作用缺乏法律效力。2004年发布的《建设项目环境风险评价技术导则》（HJ/T169—2004）明确要求对涉及有毒有害和易燃易爆物质的生产、使用、贮运的建设项目进行环境风险评价；2012年《关于进一步加强环境影响评价管理防地环境风险的通知》（环发[2012]77号）面向建设项目提出了针对各主体更为细致的规定；2014年修订的《规划环境影响评价技术导则总纲》（HJ130—2014）首次将环境风险评价纳入规划环评。由此可见，我国环境风险评价多是由部门规章、标准规范类文件进行提出，并未真正从法律法规层面进行确立和约束。2016年最新修订的《中华人民共和国环境影响评价法》也并未明确环境风险评价的法律地位。环境风险评价在环评制度中的应用实践仍缺乏强有力的法律支持。

另一方面，环评制度中环境风险评价结果存在较大的不确定性。（1）从规划环评实践来看，其主要作用是在对区域多种风险源辨识、叠加分析、后果估算基础上为整个区域规划布局、规模以及土地利用等提供合理性指导。然而，由于我国规划环评起步较晚，环境风险管理近年才逐步受到重视，目前多数区域规划的研究和制定多在不确定和不成熟情境下开展，因此评价结果常受到极其复杂而又不确定的多重因素牵制，导致环境风险评价结果过于理想化，提出的环境风险防范措施不足以满足实际管理需求。（2）从建设项目环评实践来看，核心问题为环境风险评价技术标准体系不健全导致建设项目环评中普遍存在对有关环境风险内容描述不清、环境风险源选择失当、环境风险物质临界量确定不当等问题。

环境风险全过程管理与环评的联系

突出环境影响评价中对风险评价的重视是实现环境风险全过程管理的关键。重视环境风险全过程管理的风险防控（即事前预防）是实现风险管控成本最小化而管理效果最大化的核心，而环境风险防控的首要重点是落实环境风险源识别与管理。然而，目前我国环境风险源识别与管理并未真正落实到建设项目全生命周期中，大部分风险源识别与管理是针对已建成项目，并未将计划建设或正在建设项目纳入，其中一个重要原因是由于建设项目在环境影响评价阶段未足够重视风险评价。

环境风险全过程管理是推动环境影响评价转型发展的内生动力。随着国家对环境风险管理思路和系统建设的深入探索，环境风险全过程管理策略日益受到重视。而环境影响评价作为环境风险全过程管理中事前预防的关键手段，其内涵也将随之得到丰富和拓展，推动环境风险全过程管理体系的构建与完善，将能有效提升环境影响评价中环境风险评价的作用。

因此，重视并突出现有环境影响评价制度中环境风险评价的地位是未来环评发展的必然趋势，也是环境风险全过程管理的重要组成部分；对于环境影响评价而言，环境风险全过程管理既是环境影响评价报告的重要内容，也是带动并促进环境影响评价转型发展的内生动力。两者相互补充协同发展是促进我国环境风险管理由“事后被动治理”向“事前预防管控”转变的重要手段，能够为环境管理水平有效提升建立正确发展路径。

协同发展的应用建议

基于上述分析，为推动环境影响评价与环境风险全过程管理的协同发展，提出以下完善建议：

（1）提升环境风险评价在环评中的地位，进一步强化前端防控。该项措施可有效促进环境风险前端防控，推动目前“重后端处置、轻前端防控”局面的转变。而环境风险评价地位提升可以从“完善相关法律法规支持”和“突出环评内容详实度”两方面来实现。前者主要通过完善环境风险评价制度的法律法规，确定环境风险评价在环境影响评价中的地位，对评价主体设置和评价范围界定等进行规制，为环境风险评价制度的强制实施提供法律支持。后者主要借助在区域开发或项目建设前期将环境风险评价作为重要内容纳入环境影响评价，对开发建设、运营、搬迁关闭等阶段可能产生的环境风险源进行详细识别，并对潜在环境风险影响进行评价，在此基础上提出对应防控措施，达到从源头规避环境风险、强化前端防控的目的。