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摘要:当前我国仍处于环境风险事件高发期,环境风险管理弊端日益显现,全过程管理已成为风险管理转型发展的必然趋势。环境影响评价作为我国环境管理核心制度之一,对环境风险全过程管理有着至关重要的影响和联系。通过阐明环境风险全过程管理与环境影响评价的理论基础及实施现状,对两者在实际应用中存在的问题进行系统分析,在此基础上借助双方在实施过程中存在的影响性和互补性特征,从提升环境风险评价地位、健全环境风险评价技术标准体系以及开展环境风险标准化管理三方面提出未来促进环境影响评价与环境风险全过程管理协同发展的建议。原文刊于《环境影响评价》2017年第1期。
作者简介
戴倩,污染控制与资源化研究国家重点实验室
近年来,伴随着我国经济发展和工业化进程,各类环境风险事件频发,环境风险形势严峻。各类建设项目的环境影响评价环节,是其潜在风险从辨识、评估到应对处置的重要前端诊断,也是对风险管控源头准确定位的重要阶段和必要过程。然而由于环境问题的复杂化和多源化,使得环境风险的预判和评价具有极大不确定性与盲目性,这使其对于环境风险发生的预测、防御效应并未得到直接体现,因此,环境影响评价在实际应用中对环境风险管理的贡献度和互补性并未引起足够重视。为此,本文立足于环境风险全过程管理与环境影响评价两大制度的实施现状,针对两者在执行过程中的基本特征、存在问题及相互潜在关系开展系统研究,探讨今后促进两大制度相互弥补及协同发展的对策建议。
环境风险全过程管理概述
基本内涵与管理模型
环境风险是指由自然原因和人类活动引起、通过环境介质传播、能对人类社会及自然环境产生破坏、损害及毁灭性作用等环境污染事件发生的概率及其后果。一般而言,环境风险系统包括三个因素:环境风险源、环境风险的控制管理机制以及在环境风险影响范围内的受体,三个因素相互作用影响共同构成环境风险系统。根据环境风险事件发生发展的作用机理,可将环境风险系统中各环节发生作用并最终导致环境风险事件发生的过程机制分解为图1所示风险链关系。
从图1中可见,从最初社会需求到最终风险危害产生,诱发环境风险及损害产生的因素在风险传递全过程任意环节均可存在。因此,有效的环境风险防控必须建立在全过程管理基础之上。
全过程管理是环境风险管理的重要理念,也是现代环境风险管理的必然趋势。国家环境保护“十三五”规划中首次明确提出环境风险管控要求,特别强调对风险管控全过程各环节的重视与落实。为更深入理解环境风险全过程管理的内涵,按照环境风险全过程管理的定义将其分为事前预防、事中响应和事后处置三个阶段,各阶段的风险管理任务分配和实施目标分别为:(1)事前预防,是在工业布局、选址、设计阶段和日常运行过程中,通过安全规划和管理,降低风险事故发生的概率及潜在后果;(2)事中响应,通过风险预警和快速处置避免风险因子在环境中的释放和扩散,并采取应急救援措施降低受体在风险场所的暴露强度;(3)事后处置,是对事故造成的生态破坏和环境污染进行修复,并通过损害赔偿减轻事故不利影响。其中,事前预防阶段(通常称为环境风险防范)在全过程管理中起到了从源头规避风险、杜绝损失的关键作用,直接影响管理主体在事中响应和事后处置两阶段(通常称为环境应急管理)的风险管控投入及风险损害影响。因此,应将防控节点尽可能向风险全过程管控的前端平移,使事前预防得到足够重视,并成为实现风险管控成本最小化和管理效果最大化的核心工作。
环境风险管理存在的问题
总体而言,我国环境风险管理仍处于起步阶段,缺乏系统的体系建设和实践检验,许多工作仍主要落实在环境应急管理阶段,而前端环境风险防控环节并未发挥应有效果。
一是环境风险管理普遍存在重后端处置、轻前端防控问题。(1)对于环境风险管理机构,绝大部分地区目前仍处于事后应对的环境风险应对模式阶段,对于环境风险预防措施特别是重点领域风险评价尚处于立法和引导阶段,整个环境风险事前预防体系并不完善,实际环境风险管理侧重于突发环境事件本身的应急处置,但应急中的被动性、滞后性和综合处置效果往往难以满足区域生态环境安全要求以及公众风险可接受水平。(2)对于环境风险产生单位,往往存在“重环境风险处置、轻环境风险预防”的认识和实践误区,错误地将环境风险管理等同于污染事件发生后的处理处置,直接忽略和缺失环境风险防控意识和管理环节。此外,部分单位由于受技术水平和管理条件限制,环境风险防控体系不够健全,导致实际风险防控效果欠佳。
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