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2015年8月,国务院办公厅出台《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发【2015】61号),为地下综合管廊建设整体规划提出目标。该意见要求:到2020年,建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营,反复开挖地面的“马路拉链”问题明显改善,管线安全水平和防灾抗灾能力明显提升,逐步消除主要街道蜘蛛网式架空线,城市地面景观明显好转。
在实施主体方面,该意见鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊。创新投融资模式,推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式,鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理,优化合同管理,确保项目合理稳定回报。优先鼓励入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司,或在城市人民政府指导下组成地下综合管廊业主委员会,公开招标选择建设和运营管理单位。积极培育大型专业化地下综合管廊建设和运营管理企业,支持企业跨地区开展业务,提供系统、规范的服务。
在财政支持方面,中央财政要发挥“四两拨千斤”的作用,积极引导地下综合管廊建设,通过现有渠道统筹安排资金予以支持。地方各级人民政府要进一步加大地下综合管廊建设资金投入。省级人民政府要加强地下综合管廊建设资金的统筹,城市人民政府要在年度预算和建设计划中优先安排地下综合管廊项目,并纳入地方政府采购范围。有条件的城市人民政府可对地下综合管廊项目给予贷款贴息。
在金融支持方面,该意见要求完善融资支持。将地下综合管廊建设作为国家重点支持的民生工程,充分发挥开发性金融作用,鼓励相关金融机构积极加大对地下综合管廊建设的信贷支持力度。鼓励银行业金融机构在风险可控、商业可持续的前提下,为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持,积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务,加大对地下综合管廊项目的支持力度。将地下综合管廊建设列入专项金融债支持范围予以长期投资。支持符合条件的地下综合管廊建设运营企业发行企业债券和项目收益票据,专项用于地下综合管廊建设项目。
2016年2月,国务院出台《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》,该意见中要求实施城市地下管网改造工程。统筹城市地上地下设施规划建设,加强城市地下基础设施建设和改造,合理布局电力、通信、广电、给排水、热力、燃气等地下管网,加快实施既有路面城市电网、通信网络架空线入地工程。推动城市新区、各类园区、成片开发区的新建道路同步建设地下综合管廊,老城区要结合地铁建设、河道治理、道路整治、旧城更新、棚户区改造等逐步推进地下综合管廊建设,鼓励社会资本投资运营地下综合管廊。加快城市易涝点改造,推进雨污分流管网改造与排水和防洪排涝设施建设。加强供水管网改造,降低供水管网漏损率。
(二)、部门规章及解读
与地下综合管廊有关的部门规章主要是由财政部、住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会颁布的相关政策文件。
2015年11月26日,国家发改委和住建部联合颁布《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格【2015】2754号),建立了主要由市场形成价格的机制。该意见中指出,城市地下综合管廊有偿使用费包括入廊费和日常维护费。入廊费主要用于弥补管廊建设成本,由入廊管线单位向管廊建设运营单位一次性支付或分期支付。日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出,由入廊管线单位按确定的计费周期向管廊运营单位逐期支付。
2015年3月31日,国家发改委发布《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》,通过加大债券融资方式对综合管廊建设的支持力度,拉动重点领域投资和消费需求增长,同时简化在综合管廊领域通过发行债券融资的程序标准。
随后,住建部印发《城市综合管廊工程投资估算指标(试行)》(建标【2015】85号),补充细化综合管廊造价指标,为综合管廊建设提供更完善的计价依据。后又印发了《关于做好城市地下综合管廊建设项目信息上报工作的通知》(建城市函【2015】234号)和《城市地下综合管廊工程规划编制指引》(建城【2015】70号),规范和指导城市地下综合管廊建设项目信息上报和规划编制工作。
(三)、地方性政策法规及解读
自国办发【2015】61号文发布后,各地纷纷相应中央号召,为推动地下综合管廊建设出台专门文件。珠海市人民代表大会出台《珠海经济特区地下综合管廊管理条例》、厦门市政府出台《厦门市城市综合管廊管理办法》,以地方性法规的和地方政府规章的形式鼓励综合管廊的建设。其他省份城市如山东、辽宁、江西、甘肃、吉林、上海、石家庄、桂林、呼和浩特、常德、开封等地均出台城市地下综合管廊建设的指导意见、通知等,以地方规范性文件的形式推动综合管廊的建设。
三、地下综合管廊PPP项目操作模式
PPP项目操作模式,是指政府职能部门在推进地下综合管廊PPP项目操作模式的过程中,基于项目的实际情况选择确定的项目运作机制,参照财政部、国家发改委等部委制定的PPP模式政策规范性文件,常见的PPP项目操作模式包括委托运营(Operations&Maintenance,O&M)、管理合同(ManagementContract,MC)、建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer,BOT)、建设-拥有-运营(Build-Own-Operate,BOO)、建设-拥有-运营-移交(Build-Own-Operate-Transfer,BOOT)、建设-移交-运营(Build-Transfer-Operate,BTO)、转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT)、改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT)等。实践中城市地下综合管廊PPP项目操作操作模式的确定,必须结合城市地下综合管廊PPP项目的发展历程、投资范围、运作方式、定价机制和绩效管理机制等多项因素予以确定。
(一)地下综合管廊的定义
根据《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发[2015]61号)给出的定义:“地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。”通常来讲,地下综合管廊是设计在城市地下的一个隧道空间,不同的管道设备,如电力、通讯、燃气、供热、供水等都修筑在地下综合管廊中。在地下综合管廊设施内部设有专门的检修口、吊装口和监测系统。地下综合管廊,也常叫做地下城市管道综合走廊,其建设有利于地下城市基础设施的统一规划、统一设计、统一建设和管理,是保障城市运行的重要基础设施。
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