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国家发改委在《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》(发改办财金[2015]755号)中指出:“城市地下综合管廊是实施统一规划、设计、施工和维护,建于城市地下用于敷设市政公用管线,满足管线单位的使用和运行维护要求,同步配套消防、供电、照明、监控与报警、通风、排水、标识的市政公用设施,是保障城市运行的重要基础设施。”
国务院办公厅《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发〔2014〕27号)则使用了城市地下管线的概念,意指城市范围内供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等管线及其附属设施,是保障城市运行的重要基础设施和“生命线”。
综合管廊根据其所容纳的管线可以分为:干线综合管廊、支线综合管廊、缆线型综合管廊和干支线混合型综合管廊。
(二)地下综合管廊的发展历程
长期以来,我国各种管线的布置方式多以直埋方式置于地下。在扩能、改造、维修时,常常要对路面或者绿地进行破坏,不仅造成很大的经济浪费,而且给车辆、行人和附近居民造成不便。埋设无序、管线混乱、事故频发的地下管线正变成中国城市无法逃离的梦魇。因此,提升管线布置方式和转变管理模式刻不容缓,势在必行。从发达国家的成功经验来看,要彻底解决城市地下管线问题,最科学的办法是修建城市地下综合管廊。相较英国、发过、德国等发达国家,我国的地下综合管廊建设起步较晚,早期的地下综合管廊建设主要集中在北京、上海等一线城市。
为支持地下综合管廊建设项目的进行,财政部、住房城乡建设部分别确定了两批地下综合管廊试点城市。2015年根据竞争性评审得分确定了10个试点城市,分别为(按行政区划序列排列):包头、沈阳、哈尔滨、苏州、厦门、十堰、长沙、海口、六盘水、白银。2016年同样根据竞争性评审得分确定了15个试点城市,分别为(按行政区划序列排列):石家庄市、四平市、杭州市、合肥市、平潭综合试验区、景德镇市、威海市、青岛市、郑州市、广州市、南宁市、成都市、保山市、海东市和银川市。评选为试点城市的项目将会有中央财政对其管廊建设进行财政补贴。根据财政部政府和社会资本合作中心披露的信息显示,截至2016年12月末,全国各地处于不同阶段的的地下综合管廊项目共计245个。虽然地下综合管廊项目具备投入大、技术复杂等特点,但在中央和地方政府的大力支持下,我国综合管廊项目迎来了快速发展的机遇。不过在地下综合管廊快速发展的过程中,也存在不少问题,下面将以我国现有的规范为基础,分析地下综合管廊项目在实践运用过程存在的风险和问题。
四、地下综合管廊PPP项目法律问题分析
利用PPP模式实施地下综合管廊项目,是提高地下综合管廊项目运营维护质量和效率,转变政府职能的重要手段之一,但PPP模式和地下综合管廊作为我国的快速发展领域,实践操作中面临不少的法律风险和问题,本文将主要从地下综合管廊PPP项目回报机制、地下综合管廊PPP项目融资等方面,对地下综合管廊PPP项目的法律问题进行分析。
(一)地下综合管廊PPP项目回报机制
地下综合管廊PP项目的回报机制,是指社会资本投资建设和运营维护地下综合管廊PPP项目后,获取投资回报和投资收益的方式。《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)规定,PPP项目的回报机制主要有三种类型:政府付费、使用者付费和可行性缺口补助。其中政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。在政府付费机制下,政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用,以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时,由政府给予项目公司一定的经济补助,以弥补使用者付费之外的缺口部分。
投资建设地下综合管廊的主要目的是为城市的供热、供电、供水等管线提供统一的安装、管理标准和环境,即地下综合管廊主要向城市公共服务管线提供服务。根据《国家发展改革委、住房和城乡建设部关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格[2015]2754号)的规定,城市地下综合管廊的入廊管线单位应向管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费用,因此地下综合管廊PPP项目具备使用者付费基础。城市地下综合管廊PPP项目收取的有偿使用费用一般包括入廊费和日常维护费。
入廊费主要目的在于米布地下综合管廊的投资建设成本,价格确定一般需考虑:
(1)城市地下综合管廊本体及附属设施的合理建设投资;(2)城市地下综合管廊本体及附属设施建设投资合理回报,原则上参考金融机构长期贷款利率确定(政府财政资金投入形成的资产不计算投资回报);(3)各入廊管线占用管廊空间的比例;(4)各管线在不进入管廊情况下的单独敷设成本(含道路占用挖掘费,不含管材购置及安装费用,下同);(5)管廊设计寿命周期内,各管线在不进入管廊情况下所需的重复单独敷设成本;(6)管廊设计寿命周期内,各入廊管线与不进入管廊的情况相比,因管线破损率以及水、热、气等漏损率降低而节省的管线维护和生产经营成本等因素。
日常维护费主要用于弥补管廊日常维护、管理支出,一般由入廊单位按确定的计费周期向管廊运营维护单位定期支付,一般以运营年为单位,价格确定一般需考虑:(1)城市地下综合管廊本体及附属设施运行、维护、更新改造等正常成本;(2)城市地下综合管廊运营单位正常管理支出;(3)城市地下综合管廊运营单位合理经营利润,原则上参考当地市政公用行业平均利润率确定;(4)各入廊管线占用管廊空间的比例;(5)各入廊管线对管廊附属设施的使用强度等因素。入廊费和日常维护费的具体支付标准和方式一般由入廊管线单位向地下综合管廊的运营管理单位一次或分期支付,实践中目前无统一实施标准,具体依赖于地下综合管廊运营维护单位和入廊单位的协商确定。即原则上地下综合管廊的使用费标准坚持市场引导机制。
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