赵英民在十二届全国人大常委会专题报告：我国水土污染防治形势与对策（全文）-第3页-undefined

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二、国内外经验

(一)立法要求明确、注重追责严格

国际上在环境保护尤其土壤环境管理上普遍采用了“谁污染、谁治理”“污染者付费”等原则，并确立了连带、溯及既往的法律要求，落实责任，强化追责。如，2010年美国墨西哥湾石油泄漏事件发生后，肇事方英国石油公司已支付620多亿美元，用于环境应急与清理、损害评估、环境修复、政府和解和诉讼赔偿。日本、美国等国家土壤立法源于痛痛病、拉夫运河等污染事件应对，对责任问题规定十分明确。美国《综合环境反应、赔偿与责任法》(又名《超级基金法》)规定，企业经营者及产权拥有者负有终身责任，获益者负连带责任。也就是说，包括控股参股者、贷款者、借款者以及销售保险的组织和个人都有可能成为追责的对象, 这极大地推动了企业落实责任。1977年前，美国通用公司30年间陆续向纽约哈德逊河排放了近130万磅多氯联苯，2006年起，通用公司被追索支付了27亿美元用于清理底泥污染。在全国范围内美国联邦环保署共追索约400亿美元用于土壤风险防控与修复。德国《联邦土壤保护法》也规定：污染者及其继承人，以及相关财产的所有人和土地使用权人有义务修复污染土壤和因土壤污染导致的水体污染。

国际上水土污染防治法制完善，条文详细，规定具体，操作性强。美国水污染防治法的基石是1972年颁布的《清洁水法》，在随后的22年间31次修订。其2002年修正本约十万九千字，规定清晰，责任明确。日本1970年颁布的《农用地土壤污染防治法》，到2011年进行了6次修订。荷兰1994年整合零散的法案、决议和判决案例等，制定新《土壤保护法》，并于1996年到2013年间进行了8次修订。由于认识和经济水平等因素，国外土壤立法不得不采用逐步修订方式。这种多次修订现象的背后，既反映了对水土治理规律认识加深，更反映了立法的可操作性导向。我国可以发挥后发优势，尽快建立土壤防治方面的法律法规标准制度政策体系，确保制度严密、责任清晰、便于追责、管用好用。

(二)水环境保护强调系统保护和综合管理

一方面，水环境质量可以形象地理解为污染物排放量除以水环境容量。国际经验表明，治污减排和增加容量要两手抓、两手硬。从发展趋势看，发达国家日益强调水生态环境系统保护与系统健康，已经从水质单一理化指标拓展到水质水量水生态系统保护，在管理理念、生态分区、目标导向、措施要求等方面都提供了丰富的实践经验。

欧盟以《欧洲水法》《欧盟水框架指令》为基础，建立水管理框架，确立“实现良好的水状态”的主要目标，将水体作为完整的目标对象，涉及保护水的各方面，如对于流域水资源开发，规定必须以保证地下水的抽取和补给平衡为前提;对于水生态系统，强调在化学指标外必须保证动植物健康生存。法国1992年就明确规定，河流生态流量保障是仅次于饮用水保护的流域管理优先目标。美国《清洁水法》以保持水体的“物理、化学和生物完整性”为目标，实施以“流域水生态分区—基准确定—容量控制—排污许可”为主线的技术体系。日本提出护岸应“近自然工事”，要求采用具有生态和自然景观等环境功能、与自然相协调的治理措施，并将琵琶湖区域界定为“生态景观形成地域”，采取种植水生植物等多种措施，增加环境容量，保障了水生态环境安全。新加坡于20世纪60年代将天然河流系统大规模变为混凝土河道和排水渠，严重影响了河流生态系统服务功能，导致水质变差。2006年，新加坡发起“活跃、美丽和干净的水计划”，动态、全面地进行水环境管理，整合水体周边土地创造滨水空间，使排水沟渠、河道充满生机。

《水十条》借鉴国际清洁水的理念，遵循生态系统整体性、系统性及其内在规律，强调节水优先、系统治理、水陆统筹，要求系统推进水污染防治、水生态保护和水资源管理，构建了流域-水生态控制区-水环境控制单元三级分区体系。在修订水污染防治法时，可以考虑将水资源合理开发、生态流量有效保障和水生态修复功能保护作为维护流域生态系统健康的基础，进一步强化生态流量和生态修复等内容，明确生态环境保护的责任和要求。

另外一方面，水气土等各类污染交互影响、相互转移，环境问题往往涉及到多种污染物、相邻地区、不同部门，污染防治措施也具有协同效益。因此，发达国家较多地通过制定规划、严格监管、引入经济手段、促进公众参与等多种途径，坚持污染物、污染源和环境介质的协调统一，统筹运用结构优化、污染治理、排污许可、达标排放、生态保护等手段，推动环境综合管理，提高环境保护整体成效。

如，国际上流域管理是一个社会共治的机制平台，遵循的是综合管理机制(comprehensive management)而非一体化管理(integrated management)，其基本要义在于上中下游、政府、企业以及公众等所有利益相关方共同参与，实现平等对话、信息互通、决策透明、签约合作、分工实施。法国在六大流域成立了流域委员会，其执行机构为流域水管局，局长由法国环境部委派，董事会中其他地方代表及用水户代表则从流域委员会成员中选举产生。美国加州环保署下辖的水资源控制局，设有水权、水质量等部门，决策层为5位专职成员组成的理事会。韩国环境部在汉江、洛东、锦江、荣山江等4个流域设有区域环境厅。这些都体现了社会共治的流域环境综合管理的理念。借鉴国际经验，目前我国已经建立了水污染防治工作协作机制，以及京津冀及周边地区、长三角、珠三角等区域水污染防治协作机制，并正在按照中央要求进行按流域设置环境监管和行政执法机构的试点，目的在于推行环境综合管理，使不同部门职责清晰、权责匹配、各司其职、措施协同，不同行政区域责任共担、效益共享、协调联动、行动高效。

原标题：十二届全国人大常委会专题讲座第二十八讲

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