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浙江“五水共治”是我国环境综合管理的典型实践,值得借鉴推广。2013年以来,浙江省以治污水为突破口,统筹防洪水、排涝水、保供水、抓节水,消灭了垃圾河、黑臭河1万多公里,环境优势正转化为富民新优势,生态红利日益显现。“五水共治”经验在于:一是形成了齐抓共管、强势推进的工作格局,省委省政府加强领导,省环保厅设立办公室,配备各级河长6.1万名。仅2015年以来,就有近千名干部因落实不力而被行政问责。二是多手段并用。倒逼关停淘汰落后企业近6000家,整治提升企业1万多家,传统行业实现了转型提升,新兴产业获得了发展空间。三是法规、资金、执法、科技等多方位保障。仅地方法规规章就有20多部,省内各级财政累计投入3000多亿元。2014年以来共查处环境违法案件近3.8万件,行政拘留1600多人,刑事拘留3100多人。四是广泛动员、全民参与,形成了强大的舆论声势。
(三)土壤污染防治以风险管控为主线
土壤是不可再生资源,形成一厘米土壤大概需要几百年到上千年。土壤污染具有累积性、不均匀性和长期存在性等特点,污染物在土壤中迁移、扩散和稀释速度极慢,土壤一旦污染,将是“天长地久”。
国际经验表明,污染预防、风险管控、治理修复的投入比例大致为1:10:100。在坚持预防优先的基础上,要更加注重风险管控。在土壤污染方面,发达国家走过一条从彻底治理修复转向风险管控为主的道路。对污染土壤彻底治理修复,既不经济,技术上也不可行,更无必要。土壤污染了,如果隔离,人不接触,对人的风险将大大降低,这是土壤与大气、水污染治理不同的特点。
根据上述思路,发达国家设计出一套标准、程序和方法,根据土壤污染的程度以及土壤对人体直接或间接的影响,调查和评估土壤污染对人体健康的风险程度。当风险不可接受时,则需要采取相应的措施降低风险直至可接受水平。一些发达国家还开展了污染土壤的生态风险评估工作,根据评估结果采取相应的风险管控措施。
如,德国《联邦土壤保护与污染场地条例》根据土地用途制定了土壤污染物触发值和行动值。土壤中污染物超过触发值的,可能存在风险,需要进一步调查;调查发现超过行动值的,则认为存在不可接受风险,需要采取措施。这个措施可以是改变土地用途或开展土壤修复。对于不同的土地用途,行动值又各不相同。与此类似,荷兰90%的污染土壤因未超过干涉值(类似德国触发值),可以不采取治理修复而纳入可持续土地管理。
在不同用途的情况下,人体与土壤的接触机会以及土壤中污染物进入人体的量不相同,要求越高的土地,相关限值越严。比如对于居住用地等,人体接触机会多,对土壤中污染物的标准更严;工业用地,人体接触机会较少,则对土壤中污染物的标准相对宽松。因此,调整污染地块的用途,或者采取隔离措施,严密监控土壤污染扩散变化,切断污染土壤影响人体健康的途径,也是重要的风险防控措施。
与国际风险管控理念和做法接轨,《土十条》要求,在农用地方面,按污染程度划为三个类别,未污染和轻微污染的应优先保护;轻度和中度污染的划为安全利用类,采取调整耕作方式等措施,降低农产品超标风险;重度污染的划为严格管控类,划定特定农产品禁止生产区域,严禁种植食用农产品,保护地下水和饮用水水源安全。在建设用地方面,对暂不开发的污染地块,实施以防止污染扩散为目的的风险管控;对拟开发利用为居住和商业、学校、医疗等用途的污染地块,实施以安全利用为目的的风险管控;经风险评估确认达不到要求的,要开展治理与修复。
近年来我国一些地方也进行了有益探索。上海市出台了一系列地方性标准和技术规范。先后发布地块环境监测、调查、风险评估、修复方案编制、工程环境监理、工程验收等规范,构建工业、市政、经营性用地再开发利用的土壤环境监管机制。要求在土地流转、转让、储备、收回、续期前应完成调查和风险评估;确定为污染地块的,未明确治理修复责任主体和修复方案的,不批准土地流转和新建项目。重庆市确定优先管理清单,构建信息化管理平台,严格管控污染地块环境风险。组织开展了污染地块排查,率先建成污染地块分类管理评价体系,对3500余家重点企业位置进行遥感核实,建立数据库和排查信息库,已完成56块地块调查评估和15块地块治理修复,提供净地205万平方米。
(四)污染源管理全面推行排污许可制
从国际实践上看,排污许可制已经成为国际通行的固定污染源管理核心制度,在要素上往往同时包含水、气等不同污染形态,在内容上延伸到与排污密切关联的生产工艺和原材料控制,在要求上强调与所在区域流域环境质量改善目标衔接,在管理上注重制度衔接、企业守法、事后监管,特别是企业自我申报、自行监测、自证守法、向前追溯计罚等规定行之有效,值得借鉴。
美国是最早实施排污许可的国家之一,依据《清洁水法》和《清洁空气法》等实施许可管理。其特点一是具有明确的法律依据,实施一证式排污管理;二是点源污染控制与水质改善直接相关,规定排放限值;三是要求企业自行监测、建立台账和提交守法报告;四是按日计罚的严厉处罚、完备的信息公开和公众参与制度相结合,激励企业自觉守法和及时报告;五是发布详细的许可申请与核发技术指南,指导各行业排污许可实施工作。《清洁水法》还要求不达标地区制定实施最大允许排放日负荷计划。
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