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二综合管廊建设规划问题

(一)综合管廊建设规划侧重于技术

《指导意见》要求各地编制《综合管廊建设规划》，按文件规定的规划内容侧重于技术逻辑(图1)，但却未能解决综合管廊建设的关键问题：①为何建。综合管廊建设是国家自上而下的制度安排，通过项目奖励的形式推进地方实践。由于国家层面治理的理性思维不足，缺乏对全国性综合管廊总体战略布局和适用范围的具体规定，使得通过综合管廊解决城市地下管线问题的需求并不迫切的衰落型城市甚至一些中小城市纷纷投资建设综合管廊，其多以获得国家项目资金为主要目的，不考虑项目建设的必要性和可行性而盲目建设，折射出利益政治的弊端。②在哪建。《城市工程管线综合规划规范》(GB 50289—98)第2.3 节提出采用综合管廊集中敷设的六种情形，《电力工程电缆设计规范》(GB50217—94)第 5.2节也有相关的规定。由于综合管廊造价高，规划布局需要考虑很多因素，包括交通拥挤程度、市政基础设施需求程度、地上地下空间利用复杂程度和短缺程度等，国外城市综合管廊多设在城市中心区，而我国有的城市为了降低实施难度，选择在常住人口和建筑密度极低的新区甚至城市边缘区建设，综合利用效率不高。③怎么建。在建设主体方面，一般委托地方政府平台和公司作为与社会资本合作的出资单位和事实上的实施主体，通过自建或委托代建等方式进行投资建设，使得综合管廊重资产高负债运行。在建设内容方面，目前燃气入廊还存在争议，垃圾管道收集尚不成熟，这些技术性问题都从根本上影响综合管廊的建设，使得设计方案一变再变。在建设程序方面，地下管线具有系统性和相关性，入廊管线与非入廊管线以及与其他地下空间设施的建设相互衔接考虑不足。④如何管。综合管廊是针对地下管网问题的技术性解决方案，涵盖规划、建设和运营管理的全生命周期过程。遗憾的是，地方政府鲜有长远的运营考量，只考虑建设不考虑运营，由于未先期确定运营单位，因而具体设计不能体现管理需求，也缺乏对有效盈利模式的考量，加之资金需求量大，在必要性不足的情况下，政策变化可能导致综合管廊规划编制和实施效力的不稳定性与不确定性是客观存在的，能否按规划建设以及建成后能否运营存在极大的风险。

(二)综合管廊建设规划难以实施

目前，我国在城市地下管线规划建设、权属登记、工程质量和安全使用等方面的法律法规与制度体系并不健全，虽然中央政府及住建部、发改委、财政部等多部门密集出台系列政策和技术文件，但只部分解决了建设阶段的工程技术、资金来源和少量运营管理问题(表1)，缺乏稳定的管理机构、成熟的管理机制和有效的管理手段，存在诸多标准、制度欠缺的问题，导致综合管廊建设规划难以实施。例如，综合管廊投资分析论证、管理运行等均与我国沿袭多年的传统管线直埋方式差异较大;又如总费用不仅仅包括建设费用，还应包括若干年维护费用，而《城市综合管廊工程投资估算指标》(ZYA1—12(10)—2015)(试行)中未考虑运营费用，这直接影响综合管廊的运营管理。我国地下空间基本上都是无偿使用，尤其市政基础设施建设基本属于土地划拨，虽然 2015 年 11 月下发的《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》和 2016 年 5月下发的《关于推进电力管线纳入城市地下综合管廊的意见》均提出建立综合管廊收费制度及电力管线入廊的政策规定，但缺乏具体的收费标准及管线入廊强制性措施的跟进和经济手段的引导，目前综合管廊收费与否、地下管线是否入廊直接取决于市政基础设施运营管理机构的强势程度，有廊无线、有廊少线的情况大量存在，而在有偿使用收费模式下管线单位均不愿入廊。国家提高建设速度的政治要求也使得地方综合管廊规划实施的系统性、全面性和细致性受到挑战。

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