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图4 污水处理PPP存量市场规模
三、存量资产的盘活需面对的问题
存量资产的PPP盘活需要面对全面评估该存量项目的情况,如存量项目本身的质量(手续完备性、资产建设质量、运营收益稳定性)、资产转让VS经营权转让(操作难度及税负问题)、原有员工的接管安置、政府对自身财力和所有PPP项目的财政支出能力评估等问题。需要注意到,优质的存量项目PPP,必然是规范的“真PPP”,因此始终符合PPP的四项核心原则——真正的风险分担、明确的产出要求、强调全寿命期绩效、回报与绩效关联。
存量项目资产本身质量。存量项目PPP盘活需要面对项目本身的质量问题,最基本的,存量项目的前期手续完备,可研、土地、规划等方面没有重大瑕疵,对项目进行全面、细致的尽职调查。
提标改造可能性。存量PPP项目,建设已完成,但可能面临着改扩建或者提标改造的可能,若涉及这种情形,需要做好面对存量项目因标准提高新增投资、社会资本选择(具备投融资、建设和运营能力)等问题的准备。
资产转让还是经营权转让?若是资产转让,将涉及国有资产评估、国有资产转让相关税费、债权债务、原有权属机构(如地方平台公司B方阵)是否愿意合作等问题。国有资产的转让除需要资产原权属单位的内部决议、国有资产管理部门的批准、专业第三方对资产进行评估外,还需要在产权交易机构予以挂牌,采取拍卖或者招投标方式组织实施产权交易。相比之下,特许经营权转让方式操作起来将更为简便,对社会资本来说也有助于减少税费支出。
原有员工如何处置。供水、污水处理等领域的存量项目,不能回避的是原有人员的安置问题,如处理不当,将形成社会不稳定因素,对政府和社会资本都不利。一般而言,政府进行存量资产PPP招标时可要求社会资本提前制定原有人员安置方案(预案),约定几个原则:合同几年不变(如3、5年不得解聘)、工资福利不降低、社保齐全。具体执行上,可考虑“老人老办法、新人新办法”,在一定期限内优胜劣汰、平稳有序过渡。
政府对自身财力和所有PPP项目的财政支出能力评估。无论新建还是存量PPP,项目本身都属于基础设施或公共服务领域,主要有政府付费或可行性缺口补助作为回报来源。因此,政府需要对自身财力和所有PPP项目的财政支出进行全面系统评估,保证政府的支付能力和存量项目PPP的分险可控性。
此外,国家层面对“伪PPP”、变相增加地方政府债务行为的政策“收口”,对某些类型的存量项目PPP也是潜在的风险。随着存量PPP项目大量涌现,实施落地过程中出现一些新问题,过分注重“盘活”以获得资金的做法可能导致PPP项目本身应该突出的运营绩效被轻视、背离提高公共产品质量的“初心”,国家政策上进行规范将是必然。由此来看,不具备收费基础的非运营类存量项目(比如市政道路,地下管网,免费广场公园等)应该是被绝对禁止采用ppp方式对外单独转让之列。
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