政策｜《北京市“十三五”时期大气污染防治规划》

二、存在的主要问题及面临形势

（一）主要问题

虽然本市空气质量进一步改善，但距环境空气质量标准和广大群众要求、首都功能定位仍有较大差距。2015年除二氧化硫稳定达标外，二氧化氮、可吸入颗粒物、细颗粒物、臭氧年均浓度分别超标25%、45%、130%和27%。特别是秋冬季空气重污染频发，在一定程度上影响了人民群众的获得感。

当前本市人口增速虽已放缓，但拐点尚未出现，经济社会发展带来的刚性需求还在增加，大气污染物排放总量仍超过环境容量，大气环境承载力严重超载情况短期难以发生根本性变化，资源与环境压力日益凸显，大气污染防治形势依然十分严峻。本市已进入后工业化时期，随着产业结构调整和污染治理的深化，生产排放得到有效控制；能源结构不断优化，由燃煤产生的二氧化硫排放大幅削减，环境空气中二氧化硫浓度已达到峰值并进入稳定下降通道；但因化石燃料燃烧带来的氮氧化物排放仍保持较高水平，环境空气中二氧化氮浓度处在平台期；对于挥发性有机物和氨等前体物控制力度不足，未来细颗粒物浓度持续下降难度较大。而且，臭氧污染问题有所突出，难以在短期内得到有效遏制。总体上要实现主要大气污染物排放总量的大幅度减排，持续改善环境空气质量，仍然还是一个艰巨、复杂、长期的过程。

（二）面临的压力和挑战

一是污染治理的长期性和空气质量改善的紧迫性矛盾日益突出。虽然本市空气质量明显改善，但环境改善基础仍不牢靠，整体生态环境较脆弱、环境敏感性强，如遇不利气象条件，区域性重污染天气时有发生。随着公众环境意识的提高，对大气环境质量加速改善的诉求越来越强烈。但由于空气质量改善的艰巨性、复杂性、长期性，改善进程与公众热切期盼、迫切需求仍有较大差距。广大市民对良好空气质量的强烈诉求给本市大气污染防治工作带来了巨大压力。

二是日益突出的“生活消费型”污染特征使空气质量改善难度越来越大。随着本市大规模疏解非首都功能，产业结构不断优化，特别是随着大气污染防治工作的深入，污染特征已从以“工业生产型”转向“生活消费型”，超大型城市正常运转和市民日常生活刚需所排放的大气污染物占比越来越大。容易推进、成效显著的措施已经实施，而且城市精细化管理水平仍然较低，现有环境管理体系不能完全适应污染结构的转变。进一步改善空气质量需采取的措施因涉及城市运行、服务保障、工程建设等，难度越来越大。

三是现有环境管理体系与迫切的空气质量改善要求不相适应。目前本市的环境监管力度不断加强，但面对现阶段散煤、餐饮等面广、量大、点散的生活面源污染，还存在监管能力不足、精细化管理水平不高等问题。从横向看，各政府部门管理职能分散、交叉，环保部门统一监管职责难以落实；从纵向看，存在“市强区弱”的问题，区政府尤其是街乡镇村等基层政府的环境监管能力相对薄弱。

四是区域排放总量居高不下，协作机制有待进一步创新完善。目前京津冀区域单位国土面积二氧化硫、氮氧化物等的排放强度远超全国平均水平，且未来几年排放总量仍将保持较高水平；区域生态环境规划、监测、执法、应急体系，还面临着体制机制藩篱。特别是一旦出现不利气象条件，极易发生区域性空气重污染，需要本市与周边省（区、市）一道，不断完善区域协同机制。

（三）发展机遇

“十三五”时期，北京市大气环境保护工作面临着难得的历史机遇。一是生态文明建设成为“五位一体”总体布局的重要组成，绿色发展成为五大发展理念之一，生态文明体制改革稳步推进，为首都环保工作提供了根本的制度保障。二是深入落实首都城市战略定位，坚持和强化四个中心的核心功能，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都，为调整疏解功能、优化空间布局提供了依据。三是京津冀协同发展上升为重大国家战略，环境资源承载力不足等突出问题可以纳入京津冀区域的战略空间加以考量，京津冀协同推进治理污染和生态建设，为解决区域污染问题创造了良好条件。

三、“十三五”环境保护总体要求

（一）指导思想

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和对北京重要指示精神，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，立足首都城市战略定位，准确把握新时期首都发展阶段性特征，以生态文明建设为统领，以治理PM2.5为重点，坚持依法治理和创新机制相结合、政府调控和市场调节相结合、常态治理和应急减排相结合、本地治污和区域协作相结合，全面提升污染防治水平，不断改善空气质量，为全面建成小康社会和建设国际一流和谐宜居之都提供良好的空气质量保障和环境支撑。

（二）主要原则

1.环境优先，绿色发展

坚持走可持续发展道路，坚持经济发展和环境保护相协调、相统一，遵循自然规律，基于资源环境承载能力合理调控经济社会发展规模，以绿色化引领生产、生活方式的调整转型，实现生态系统与经济系统的绿色协调可持续。

2.重点突破，综合防治

紧抓非首都功能疏解、城市副中心建设、筹办2022年冬奥会和冬残奥会等重大机遇，根据本市大气复合型、生活消费型等污染特征，坚持聚焦重点、补齐短板的原则，针对散煤、高排放车、城乡结合部污染等面广、量大、点多的难点问题，综合运用法律、经济、科技和行政手段推进多种污染物协同减排。

3.依法治污，改革创新

贯彻落实《中华人民共和国大气污染防治法》、《北京市大气污染防治条例》，完善相应法律法规体系，健全市场化治污机制，依法从严管理。在生态文明制度体系构建框架下，把深化改革和创新驱动作为基本动力，在资源有偿使用和补偿、大气环境治理体系、环境监测监察督察领域、环境绩效考核和责任追究等方面，通过政策创新、机制创新等方式，破解大气污染防治难题。

4.区域协同，联防联控

针对大气环境污染的区域性特征，抓住京津冀区域一体化发展的战略契机，遵从“统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”的原则，根据环境保护战略目标，率先示范，主动作为，在更高层次上、更宽视野内推动解决首都环境问题，示范带动区域生态环境保护一体化进程，推动区域大气环境质量整体改善。

（三）目标指标

到2020年，在周边区域大气环境质量整体改善的情况下，本市大气环境质量持续改善，空气清新，为全面建成小康社会和建设国际一流和谐宜居之都提供良好环境。

2020年，全市PM2.5年均浓度比2015年下降30%左右，控制在56微克/立方米左右，空气质量优良天数比例达到56%以上。其中，南部地区（丰台区、房山区、通州区、大兴区）空气质量得到明显改善，PM2.5年均浓度比2015年下降35%以上。

四、深化大气污染协同减排

针对本市大气污染呈现复合型、区域性污染特点，从机动车、燃煤、工业、扬尘、农业等方面推进多种污染物（氮氧化物、二氧化硫、颗粒物、挥发性有机物、氨）协同减排，从本地及周边等方面推进区域协同减排。

（一）控总量调结构，推进机动车低排放化

坚持“先公交、严标准、促淘汰”的技术路线，以重型货运车（柴油机械）管控为重点、以深化管理机制改革为动力，发展公共交通、优化车型结构、提升油品质量，通过政策引导和法律约束等综合手段，使全市机动车结构向更加节能化、清洁化方向发展。

1.政策引导和法律约束并举，降低机动车使用强度

进一步完善小客车数量调控政策，研究制定并实施提高用车成本、差别化停车收费、高排放车管控等公共政策。研究推进交通运输系统污染减排，通过“规”、“建”、“管”、“限”措施，打造绿色、便民、智慧交通体系；大力规划建设以五环内主要交通干线为重点和连接新城的公交专用道，打造绿色出行生活圈和绿色出行通勤圈，采取经济、法律、技术和行政等综合措施，引导降低主城区机动车使用强度。

2.强化“车、油”源头控制，推广新能源等“零排放”“低排放”车

实施机动车第五阶段排放标准，2016年起全市新增重型柴油车应选用安装壁流式颗粒捕集器（DPF）的车型。2017年1月起实施第六阶段车用燃油地方标准，加严主要环保指标。在公共领域和社会用车等领域，加大新能源车、节能型乘用车等推广使用，并基本建成与新能源车使用规模相适应的充电网络。

3.加快高排放车更新淘汰，优化重点行业机动车结构

采取空气重污染高排放车限行、加大补助力度、加强处罚等手段，引导老旧机动车淘汰，力争到2020年基本淘汰全市国II以下标准老旧机动车。严格执行新增出租车“8改6”强制淘汰制度，并定期更换三元催化器，到2017年完成一轮更换；到2020年，全市在用燃油出租车力争达到国Ⅴ及以上标准。推动城市公交、郊区客运、省际客运、环卫、旅游、建筑垃圾运输车、邮政、驾校、机场巴士等行业车辆基本更新为新能源车或国Ⅳ及以上标准车辆。

4.统筹规划布局，重点加强重型货运车管理

研究出台促进高排放货运车辆更新淘汰鼓励政策，促进国三重型车加快更新淘汰，推广使用国五标准水平以上货运车辆。研究建立对违法车辆实施联合处罚机制，严厉查处重型柴油车超标排放行为。统筹规划布局，按照“内客、外货”的原则，推动织密京津冀区域城际客运铁路网和铁路货物运输网络，逐步引导区域性物流中心、区域性专业市场退出，加快疏解五环路内客运场站，推广新能源车、节能乘用车等在中心城区转运货物。

5.依法依规划定，强化非道路机械管控

落实《中华人民共和国大气污染防治法》，研究分时分步划定禁止使用高排放非道路移动机械的区域。2017年，城六区和通州区部分区域、经济技术开发区划定为高排放非道路移动机械禁止使用区域，并逐步扩大。加强在用非道路用动力机械排放监管，禁止租赁、使用并逐步淘汰排放超标的动力机械。除特殊车型外，机场地面支持设备和车辆使用电能，原有设备和车辆加快更新改造。

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