全文｜《中国生活垃圾处理行业发展报告：面向新时代的机遇与挑战》

2.7.3环卫车辆

2016年，中国城市和县城环卫车辆数量240220台，其中城市193942台，县城46278台;2016年城市环卫车辆增长率17%，县城环卫车辆增长率8.4%，城市和县城环卫车辆增长率差距加大。

可以看出，城市和县城环卫车辆仍保持快速增长的趋势，主要是因为中国环卫作业机械化水平仍相对较低，环卫车辆需求较大，2016年住建部发布《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》提出2020年城市道路机械化清扫率达到60%的目标。2015-2016年城市环卫车辆增长率大幅上升，而县城环卫车辆增长率开始下滑，这与中国近两年环卫服务PPP模式的变化趋势相符，社会资本开展清扫保洁和垃圾清运服务会大幅提高机械化作业水平，降低人员数量以降低成本。城市相比县城具有市场成熟、服务体量大、收益高、政府支付能力较强等特点，所以近两年通过PPP模式开展环卫服务项目较多，未来县城环卫机械化水平将逐渐接近城市，预计县城环卫车辆的增长率将回升。

2.7.4从业人员

2015年，中国城镇全部就业人员平均工资62029元，其中包含环境卫生的“水利、环境和公共设施管理业”平均工资43528元，在全国行业中位列倒数第三，仅为全国平均水平的70%，甚至低于“废弃资源综合利用业”47991元的平均工资，这也是因为这两个行业均存在大量的临时工未纳入统计，实际平均薪酬水平更低。2016年，美国全国就业人员平均工资49630美元，美国垃圾管理和土壤修复业平均工资46790美元，为全国平均水平的95%，基本接近于平均水平;英国2016年，英国全国就业人员平均工资28296英镑，垃圾处理与环境服务管理人员平均工资41541英镑，是全国平均水平的147%，但是清扫保洁人员平均工资仅为17279英磅，是全国平均水平的61%。

热点趋势分析

3.1行业提升

我国生活垃圾处理行业如何实现提升，特别是相对其他行业的快速提升，主要取决于技术优化、区域平衡、机制创新和政策保障4个方面。

3.1.1技术优化

技术优化是行业提升的关键之一，主要包括焚烧处理比例的提升、非正规治理的推进、多种新技术工程应用的探索，而我们认为其中最重要是焚烧处理比例的提升，中国长期以卫生填埋为主的处理技术与城市土地资源紧张的矛盾越来

越突出，已无法持续下去，随着“十二五”国家明确鼓励垃圾焚烧，焚烧比例快速上升，焚烧具有减量和减容效果好的特点，工厂化设施可使有限用地重复使用，有效缓解了卫生填埋占地大并不可持续的问题。2007-2016年中国城市和县城焚烧比例从6%提升到30%，相比2007年，每年可节省填埋库容6000万立方米，节省填埋用地约1万亩。

3.1.2区域平衡

区域平衡是近年来中国生活垃圾处理行业整体提升的重要标志，这种平衡主要体现在“城乡环境服务一体化”和“东部发达与其他地区环境服务差距缩小”两个方面。2016年，中国新增城乡环卫一体化项目134个，城乡一体化项目数量大幅增加，生活垃圾处理行业服务快速从城市向农村扩展;“十二五”全国和东部地区的焚烧比例目标分别是35%和48%;而到“十三五”期间目标的差距缩小为50%和60%，说明中西部和东北地区生活垃圾处理等环境卫生服务水平快速提升，与东部发达地区的差距逐渐缩小。

3.1.3机制创新

生活垃圾处理行业近年来大力推进PPP模式，带动投资提升。2016年国家鼓励PPP的政策频出：《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)、《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》(国办发明电[2016]12号)、财政部《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》(财金[2016]92号)、财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)、《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2016]1744

号)，在这些国家政策利好的带动下，住建部出台了《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》(建城[2016]208号)，从拓宽民间资本投资渠道、改善民间资本投资环境、完善价费财税政策三大方面对垃圾处理行业开展PPP进行了引导和规范。2017年7月1日，财政部、住建部、农业部、环保部四部委联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号)，要求“在垃圾处理领域全方位引入市场机制，推进PPP模式应用，对垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合，实

现垃圾处理清洁邻利，有效实施绩效考核和按效付费，通过PPP模式提升相关公共服务质量和效率。”，明确提出“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。有序推进存量项目转型为PPP模式。”将进一步形成以社会资本为主，统一、规范、高效的PPP市场，推动环境卫生公共产品和服务供给结构明显优化。

3.1.4政策保障

政策方面的提升同样是行业提升的关键，“十三五”规划第一次通过负面清单的形式对设施建设进行引导“不鼓励建设处理规模小于300吨/日的焚烧处理设施和库容小于50万立方米的填埋设施。”，各部门联合发文成为行业政策的新常态，针对“垃圾分类”、“农村垃圾”、“区域统筹”、“PPP合作”、“垃圾焚烧”等行业的热点和重点问题，住建部与环保部、商务部、农业部、水利部、发改委、国土部等部门共同对生活垃圾处理行业整体发展制定和出台相应政策，进一步促进行业发展并降低风险。

3.2垃圾全程管理

全球垃圾管理可大体分为“垃圾集中有效处理、垃圾无害化处理、垃圾分类管理、垃圾全过程管理”四个阶段，近年来，发达国家垃圾管理的趋势都在从传统的垃圾无害化处置向固废全过程管理(ISWM)方向转变。垃圾全过程管理主要包括“垃圾管理层级”为核心的分级管理理念;“污染者付费原则”和“生产者责任延伸”的付费理念;垃圾管理过程的资源效率提升理念;政策的制定和执行。中国环卫设施建设发展较快，包括垃圾转运、垃圾处理等技术和设施都已和发达国家水平相当，但垃圾管理水平与欧美发达国家仍有较大差距，目前的垃圾分类正是按照“垃圾层级管理”逐步开展全过程管理的步骤之一。

我国目前同样遵循“源头减量、直接回用、再生资源回收、能量利用、最终处置”的垃圾管理层级，欧盟“第七个环境行动计划”将垃圾管理目标进行了优化：“源头减量、最大化的回用和回收、限制焚烧对象为不可回收物、逐步淘汰不可回收物直接填埋、确保政策和执行。”未来我国必将开展垃圾全过程管理，并针对各环节进行完善：

①明确源头减量和垃圾分类的区别，根据欧美发达国家的经验和策略，源头减量的措施主要在于生产和消费环节，通过绿色生产和绿色消费在产品生产、材料选择、设计和使用等环节考虑减少资源使用和便于回收，目的是实现垃圾产生量的降低;而垃圾分类措施主要在于垃圾管理环节，是在垃圾产生后通过分类实现回用和回收，目的是提高垃圾的资源利用效率，降低垃圾进入焚烧厂或填埋场的量。②根据“污染者付费”和“生产者责任延伸”理念，尽快制定中国垃圾税费制度，2016年12月25日,全国人大常委会表决通过《环境保护税法》，未来应依托环境保护税，研究制定中国的垃圾税费，实现污染者付费;同时，将环境成本和回收成本纳入生产成本中，参考欧洲“双轨制”模式，发挥行业协会等机构作用，通过市场机制实现生产者责任延伸，将现行的回收补贴机制变为税收优惠机制。

③实现垃圾产生量全口径统计和全类别管理，根据发达国家的经验，通过全口径统计和全类别管理，便于更精准的制定发展目标和规划措施，特别是针对存在交叉的领域，如再生资源和生活垃圾的统计、原生垃圾卫生填埋和焚烧残渣卫生填埋的统计等。

3.3清洁焚烧

生活垃圾焚烧一直是生活垃圾处理行业的热点，也是政府和公众近年来矛盾的焦点之一，一方面焚烧减量减容的优势是目前中国城市生活垃圾最好的选择，另一方面公众对于焚烧烟气、厂区环境等的担忧导致焚烧厂建设阻力重重，邻避事件不断发生，生活垃圾处理设施成为“邻避效应”的代表之一，如何化“邻避”为“邻利”，将生活垃圾焚烧导向健康快速的发展成为生活垃圾处理行业未来的重要命题。

2016年10月22日，住建部等四部委发布《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》，“到2017年底，建立符合我国国情的生活垃圾清洁焚烧标准和评价体系。到2020年底，全国设市城市垃圾焚烧处理能力占总处理能力50%以上，全部达到清洁焚烧标准。”2016年的清洁焚烧导则将成为中国垃圾焚烧新的起点，引领中国垃圾焚烧从学习借鉴国外技术和标准向引领国际技术和标准发展。

目前中国焚烧处理技术已可以满足生活垃圾焚烧的严格环境质量要求。但在中国垃圾焚烧行业发展过程中，仍存在运行管理等方面的不足，需要立足垃圾处理的历史传承和垃圾焚烧工程发展现状，建立以法律法规为基础、社会责任为支撑、技术理论为条件、经济效益为动力、环境质量为目标、行政管理与公众监督为手段的，可持续发展的生活垃圾清洁焚烧体系。生活垃圾清洁焚烧是在现行法律框架内，以保护人体健康和环境质量为约束条件;基于燃烧工程、环境工程与社会学理论;用适宜的工程技术、适宜的焚烧装备、适宜的污染物控制指标，通过诚信、成熟、科学的运行管理，实现生活垃圾安全、可靠、长周期焚烧，提高能源效率。

近年来生活垃圾处理行业内很多机构以提升污染排放标准为核心，提出各种焚烧体系，清洁焚烧体系与其他提法最大的区别之一就是“可操作性”。并不盲目的追求超严格的排放标准和环保设施，而是从实际出发，在“人体健康、环境容量、工程安全、社会经济成本”四个方面实现最优方案，按照“以国家标准为红线，以环评批复为考核线，以厂控指标为内控线”的三道线控制原则，建立起严格可达的多重风险防控体系;同时，清洁焚烧体系不同于其他的焚烧提法，运用“垃圾全过程管理”理念对焚烧全过程进行规范化管理，包括“工艺装备、污染控制、资源消耗、综合利用和可靠性、精细化运行管理”五大方面，从工程建设质量、运行管理水平到规章制度保障等都进行了指引，最终“用适宜成本，保证安全,可靠,长期运行，发挥预期功能并随着时间、条件的变化而不断发展和完善，实现清洁焚烧目标。”

延伸阅读：

我国城市生活垃圾处理现状分析