全文｜《中国生活垃圾处理行业发展报告：面向新时代的机遇与挑战》

2017年10月28日，中国城市建设研究院有限公司第十二届“城市与发展”论坛在西安召开，会议主题为城市双修与绿色生态”。在论坛现场，中国城市环境卫生协会肖家保理事长、中国城市建设研究院有限公司王敬民董事长联合发布了2017年《中国生活垃圾处理行业发展报告：面向新时代的机遇与挑战》。

据《发展报告》，刚刚结束的十九大宣布我国已进入“新时代”，我国垃圾处理同时也进入了新时代，垃圾处理行业在近些年取得辉煌成绩，城镇无害化处理水平大幅提升，环卫行业迎来有史以来最大的机遇期，但同时也面临着更多的新挑战。面对种种机遇和挑战，我们必须顺势而为，以环境友好为核心，以改善人居环境为目标，思考公益性和盈利性之间的关系，拥抱“互联网+”等新技术，打造更加开放和透明的行业生态，运用大数据等技术改变传统人力为主的行业发展模式。

前言

2017年10月18日，中国共产党第十九次全国代表大会在北京胜利召开，习近平总书记向大会作了报告，明确指出十八大以来的五年，是党和国家发展进程中极不平凡的五年，取得了改革开放和社会主义现代化建设的历史性成就。五年来的成就是全方位的、开创性的，五年来的变革是深层次的、根本性的，对党和国家事业发展具有重大而深远的影响。

经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。这个新时代是决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国的时代。新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。我国发展仍处于重要战略机遇期，前景十分光明，挑战也十分严峻。我们仍要登高望远、居安思危，勇于变革、勇于创新。

过去五年，我国生态文明建设成效显著。大力度推进生态文明建设，生态环境治理明显加强，环境状况得到改善。我国城乡环境面貌也得到大幅改善，城乡一体化收运体系逐步完善，城乡生活垃圾处理设施建设加快，无害化处理水平稳步提高，生活垃圾分类理念深入人心，城乡环境卫生条件改善、获得感明显增强。

同时，我们也必须清醒看到，我国的生活垃圾处理行业也面临不少困难和挑战。主要是：城乡生活垃圾处理发展不平衡，特别是农村生活垃圾治理任重道远;垃圾收运处理体系建设质量和效益仍有待提高;垃圾处理设施建设仍面临选址难、邻避效应等不少难题;垃圾填埋渗滤液浓缩液处理、焚烧飞灰处理、有机垃圾处理、家庭有害垃圾处理等方面仍有技术瓶颈亟待突破;垃圾分类制度需要进一步推进和落实等。这些问题，仍须着力加以解决。

所以，我们要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，尊重自然、顺应自然、保护自然，敢于面对曲折，勇于修正错误，着力解决生活垃圾造成的突出环境问题。加强生活垃圾分类制度建设，加强固体废弃物和垃圾处置。

面对种种机遇和挑战，我们必须顺势而为，以环境友好为核心，以改善人居环境为目标，思考公益性和盈利性之间的关系，拥抱“互联网+”等新技术，打造更加开放和透明的行业生态，运用大数据等技术改变传统人力为主的行业发展模式，通过机械化智慧化提升行业现代化水平。

在提高行业运行水平的同时，提高从业人员薪酬水平，创造一个“有尊严、有尊重”的行业。在新时代，我们应发挥“宁愿一人脏，换来万家洁”的优良革命传统，不忘初心、牢记使命，共创城乡环境的美好未来。

导论

过去十年生活垃圾处理行业伴随着生态文明建设成为改善生态环境的核心力量之一，垃圾处理投资从“十五”的198.2亿元提高到“十三五”的2518.4亿元，但增长态势明显放缓，“十三五”的预计投资规模比“十二五”少了118亿元，当然，这和投融资模式向PPP转变以及“十二五”投资完成率仅为39.4%等因素有关，但仍应引起行业内的关注。

进入“十三五”时期以来，中国生活垃圾处理行业延续了自“十二五”以来的快速发展态势，行业年固定资产投资额维持在400-500亿元之间，垃圾分类、农村环境整治等新的行业热点不断涌现。但来自生态环保的压力也在逐渐增加，生活垃圾处理处置成为2016年度环境保护执法检查的“六大突出环境问题”之一，企业不得不增加环保设施投入来应对更加严格的政策和执法环境。

生活垃圾处理行业利好频出，“十三五”规划以及多项政策的发布，为行业新的五年奠定了稳固的基石，加速形成了政府和社会共同推动行业发展的良好氛围。据统计，2016年底财政部PPP入库项目中共有垃圾处理项目404个，预计未来五年，行业将更全面的拥抱PPP模式，PPP业务将从目前的各类垃圾处理处置设施向公共厕所、道路清扫保洁、垃圾收运等全面铺开。

1.1新的机遇

目前，“绿水青山就是金山银山”的理念走向世界，行业的发展逐渐从硬件提升向软件提升转变，垃圾分类在两网协同的背景下有望实现破题，住建部分别选出了46个城市(区)和100个县作为城市和农村生活垃圾分类示范，源头减量理念也开始形成社会共识;垃圾处理从重无害化处理率向“3R”并重转变，可喜的是，中国在城镇生活垃圾无害化处理率提高到94%的同时，生活垃圾焚烧占比也提高到了30%，处理技术结构进一步优化;环境卫生管理从单一向合作转变，发改委、环保部与住建部的合作日益紧密和成熟，商务部、财政部、水利部、农业部等也逐渐加强了与住建部的合作和沟通。

这是一个最好的时代，我们有“供给侧改革”和“结构性改革”对于环境改善的持续利好，但相比欧美等发达国家，中国的环境卫生建设和运行资金投入仍显不足，环境卫生从业人员薪酬过低，行业发展潜力仍然巨大。

环境政策和公众意识也在冲击着生活垃圾处理行业。生活垃圾处理行业做为公益性行业对于政策和财政资金的敏感度较高，中国经济的增长和环保政策趋紧都将推动行业发展，并驱动行业在更广泛的领域迎来新的机会，但同时公众对于环境质量的要求越来越高以及环保标准更加严格也将为行业带来挑战。

1.2新的挑战

传统垃圾处理领域面临新的问题——包括生活垃圾的外延扩展到生活源废品领域、政府主导的投融资模式将被社会资本所取代等等。资本市场的野蛮入侵对行业的影响也不容忽视，他们拥有大量资本和社会资源，对生活垃处理行业可能带来的获利预期关注度很高，并且已经开始通过资本手段强势进入垃圾焚烧等细分领域的市场。趋紧的环保要求和更加严格的环境执法是另一个挑战，特别是在行业总体资金投入不足和市场竞争加剧的情况下，政府如何通过监管守住公益性和环保达标这两条底线仍是一个行业发展重要问题。

同时，环境政策和公众意识也从正面促进着行业的发展，首先是对生活垃圾处理行业关注度的提高，从“十三五”规划到习近平总书记在中央会议的批示，环境卫生和垃圾处理等关键词在包括新闻联播在内的媒体中频繁曝光，直接促使政府和社会资本加大生活垃圾处理行业的资金投入力度;其次是行业整体技术水平的提升，标准提高和环保督查形成的压力迫使生活垃圾处理领域技术快速发展，更优化的工艺和技术提高了生活垃圾处理行业在全球的整体竞争力;最后是带来行业的突破，在质疑和解惑过程中，公众逐渐在源头减量、垃圾分类、垃圾焚烧等方面形成了正确的意识，行业也在这种频繁的互动中拓宽了服务的领域，在空间上从城市和县城拓展到农村，在对象上从生活垃圾拓展到生活源废弃物，在产业链上从生活垃圾的处理拓展到渗滤液浓缩液、焚烧飞灰等的处置。

当然，行业的变革从未停止，数字化时代的新特征改变着所有的传统行业，我们也不会例外。全球的环境卫生管理已经向固废综合管理进化，我们不能落后;机械替代人力，大数据辅助决策，互联网+环卫提升效率……这些都是我们变革的重点，但是，“不忘初心，方得始终”，公益性和改善环境才是我们的核心，以此为本做出的改变才能获得真正的成功，否则大自然和公众将为行业做出评价。

行业发展状况

十三五以来，我国生活垃圾处理行业快速发展的趋势不变，政府管理范围扩大，企业盈利模式成熟，社会资本大量涌入。但政策密集出台后，将为行业带来短期的变化和长期更深远的变革，通过分析，虽然行业发展的核心指标无害化处理率增速降低，但垃圾产生量的不断增长仍将推动行业持续发展。细分领域所占比重发生变化，即使生活垃圾处理行业市场规模继续扩大，跑马圈地的增长方式也无法应对政府和公众日益提高的环境诉求。

2.1新政策

2.1.1国家政策

2016年2月6日，中共中央国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》;

2016年3月17日，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。

2.1.2部委政策

2016年8月23日，住建部印发《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》;

2016年9月22日，住建部、发改委、财政部、国土部、中国人民银行发布《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》(建城[2016]208号);

2016年10月22日，住建部、发改委、国土部、环保部发布《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》(建城[2016]227号);

2016年12月31日，发改委、住建部印发《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》;

2017年3月18日，国务院办公厅转发发改委、住建部《生活垃圾分类制度实施方案》(国办发[2017]26号);

2017年4月20日，环保部发布《关于生活垃圾焚烧厂安装污染物排放自动监控设备和联网有关事项的通知》(环办环监[2017]33号);

2017年5月3日，住建部发布《住房城乡建设部办公厅关于开展生活垃圾焚烧处理设施集中整治工作的通知》(建办城[2017]34号);

2.1.3相关政策

2017年5月5日，环保部、住建部发布《关于推进环保设施和城市污水垃圾处理设施向公众开放的指导意见》(环宣教[2017]62号);

2017年5月8日，住建部、环保部发布《关于规范城市生活垃圾跨界清运处理的通知》(建城[2017]108号);

2017年7月1日，财政部、住建部、农业部、环保部发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号)。

2016年5月5日，商务部、发改委、工信部、环保部、住建部、供销合作总社发布《关于推进再生资源回收行业转型升级的意见》;

2016年12月10日，发改委发布《可再生能源发展“十三五”规划》;

2017年4月21日，发改委、科技部、工信部、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、商务部、国资委、税务总局、统计局、林业局发布《循环发展引领行动》;

2017年7月18日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于印发禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案的通知》(国办发[2017]70号)。

延伸阅读：

我国城市生活垃圾处理现状分析