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《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知 》被业内称为史上最严的PPP规范文件,预示着我国PPP的发展在经历了四年的面上推广以后,即将迎来规范的大潮,从而一改目前全国各地盲目和无序推进PPP模式的状态,助推中国PPP步入理性发展的阶段。
丁伯康博士 国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、中国城投网首席经济学家、中国现代集团总裁兼现代研究院院长
近日,财政部颁发了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知 》。文件对不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未建立按效付费机制、未按规定开展“两个论证”、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开等的项目,将采取严格手段进行核查和清理,以防止PPP项目的异化和泛化。
这份被业内称为史上最严的PPP规范文件,预示着我国PPP的发展在经历了四年的面上推广以后,即将迎来规范的大潮,从而一改目前全国各地盲目和无序推进PPP模式的状态,助推中国PPP步入理性发展的阶段。它的发布,恰巧赶在了我国运动式推进PPP就要进入第五个年头的时候,因此也许有它特别的意义。这无疑是对当前已经火热的国内PPP市场浇上一盆凉水,同时也给未来PPP的理性发展起到了规范和引导作用。
结合对文件的学习,本人认为,文件对我国PPP工作的影响是积极的,它无疑对地方政府规范开展好PPP工作,是一个长期利好。因为PPP模式的运用,确实需要从项目本身的适用性抓起。只有项目满足了符合物有所值的理念和符合做真实的PPP的要求,那么做PPP项目才有意义。但是,对于当前已经有些偏离了正常轨道的我国PPP市场而言,仅仅靠一两个文件来规范和监管,显然是不够的。包括这个文件,可能实际产生的效果也说不定差强人意。这主要是对已经入库并已进入实际操作阶段的PPP项目来讲,下步何去何从,在没有找到完善的解决方案之前,无论从政府方还是社会资本方,也无论从经济层面还是法治层面,包括这对政府公信力,可能都会带来不可低估的影响和损失。因此文件的后续效果还需要等待和评估。但有一点可以肯定的是,实现我国PPP从规范管理到理性发展,已经成为必然。这个文件的发布还只是刚刚露出的冰山一角。
众所周知,要实现我国PPP的持续健康发展,从项目层面进行严格和规范管理固然需要,但是与彻底解决对PPP参与各方的动机约束和行为管理问题,解决PPP的顶层设计缺陷与规范发展问题,才是最迫切和最重要的。那才是根本,才是冰山的全部。
过去的四年,我国各级政府部门和相关机构,为了有效利用PPP模式促进城乡建设和发展,付出了极大的努力。各级政府部门围绕推广和运用PPP模式,做了大量卓有成效的工作,从立法研究、政策制定、知识普及、操作指导以及项目落地等方面,取得了不少成绩。我国经过不到四年的时间,在PPP项目、入库数量、投资规模、覆盖范围等方面,都创造出了惊人的业绩。根据财政部全国PPP综合信息平台项目库显示,截至2017年9月30日,全国各地区入库PPP项目已经达到14220个,投资额总计约17.8万亿。可以说PPP模式在中国发展的速度和规模,大部分已经超出了地方政府财政支付能力能够承受的合理范围,当然它也超出了人们的正常预期。这不仅包含它的规模和数量,也包括推进的速度、质量和问题。但是,也正如财政部副部长史耀斌年初在全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会上指出的那样,PPP改革仍然面临着观念转变不到位、改革发展不平衡、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不健全等亟待解决的问题和挑战,所以我们不能掉以轻心,更加不能避而不见这几年由于推进PPP过急、过火,已经带来的问题。
谁都不可否认,PPP模式在城市基础设施和公共服务领域的运用,对促进传统政府投融资理念转变和投融资模式创新,发挥了巨大的作用。但是,在这一轮PPP的快速发展中所出现的不同程度的乱象和缺憾,如变相包装,伪PPP项目充斥市场;设置壁垒,隐形阻击民营资本进入;浪费资源,重复建设项目库、机构库和专家库;漠视政策,违规提供担保承诺回购;各取所需,以赌的心态盲目融资跑马圈地;政企合谋,躲避正常公开招标和采购程序;无序竞争,恶意低价中标搞乱作业市场;误导舆论,过度神化泛化PPP模式;鱼龙混杂,量大质劣咨询埋下许多隐患;资源错配,政府资金使用效率降低;地方保护,兽医游医劣币驱逐良币;变相捞钱,授资格排名次抄袭赚钱等。这些现象如果不尽快制止和遏制,就一定会把中国的PPP推向歧路末端。
但是近几年,地方政府的领导俨然已把利用PPP模式作为早出政绩、摆脱融资困境、解决资金来源的“救命稻草”。随着PPP项目的陆续落地,政府债务规模增加、融资成本上升,地方政府的偿债风险也逐渐暴露出来。这些行为,不仅与党的十九大精神——要求下一步尽快提振实体经济,严控金融风险是不符合的,同时对正常推进新型城镇化建设、促进地方政府投融资平台的转型发展,也带来了不少的干扰。因此这些问题和影响都是需要我们重新评估的。
要促进我国PPP市场逐步在面上推广中规范实施,并尽快回归到理性发展的阶段,就需要我们从多角度、多方面,研究和解决好当前PPP发展中的困难和问题。而实现我国PPP的健康有序发展,需要通过制定和实施一整套与PPP模式相关的政策,采取相应的措施,需要上下结合、部门配合,通过采取一系列的政策组合拳和管理新举措,才能从根本上解决问题。
推出PPP理性发展的政策组合拳,首先要重视PPP政策的“三性”特征建设,提高PPP政策制定和政策实施的系统性和科学性。其次要重视和加快PPP的立法工作,切忌和稀泥,从根本上协调好各方关系和解决好多边矛盾。第三要从金融政策、融资渠道、风险防控和完善监管等方面,加强金融对PPP的支持。第四要加强信用体系建设,建立与PPP相关各方的信用监督与约束机制。第五,要出台规范PPP市场环境的政策,加大行业监督和对违法违规者的惩处力度。此外,加强对PPP正确宣传和舆论引导,促进PPP长期健康发展。
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