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环保税的开征对经济生产造成的直接影响,主要通过两个渠道:一方面,税负总额的提高会推升相关企业总体的生产成本,从而对工业产出造成负面影响;但另一方面,由于排污成本上升,同时《环保税法》对高标准排污设定了税收优惠,倒逼企业强化污染物减排和治理,激发对生产设备及污染治理设施更新改造的需求。但从程度上看,上述两条路径的影响在短期内均较为有限。
环保税总体平移排污费负担,且总体税负在工业生产总成本中的占比较低。据笔者测算,排污费升级为环保税后,新增的税负对我国工业生产总成本的推升仅为0.1%左右,非常有限。因此,在现有税率条件下,环保税的征收将不会对经济生产造成显著的影响。
《环保税法》为鼓励更多企业强化污染物减排和治理,在原排污收费制度规定的“大气和水污染物排放浓度值低于排放标准50%的减半征收”基础上,进一步增加了一档,即“低于标准30%的,减按75%征收。然而对全国大气污染物排放重点监测企业5746个废气源,及水污染重点监测企业10127个废水源排放监测数据的分析表明,在排污费减免政策的推动下,我国大量重点排放企业已经达到了较高的排放标准,分别有50.1%和69.7%的废气和废水排放企业达到了低于排放标准50%的排放浓度标准,而《环保税法》新增加的75%减征优惠实际影响的企业占比较低。如果将废气和废水排放标准在达标及低于标准30%之间的企业,视为可能受到新增环保税减免条款影响的企业,则此类企业占比分别为22.8%和10.3%,不论是在大气污染还是水污染领域,占比均较小。
根据《全国环境统计公报》发布的数据,2003~2015年间全国累计征收排污费2116.99亿元。而仅“十二五”期间全国一般预算用于节能环保的支出就达到1.76万亿元。用于环境保护和污染治理的财政支出规模远远超出了排污费征收的规模。从这个角度看,征收环保税的主要目的并非为了取得税收收入用于环保支出,而是要倒逼高污染、高能耗企业转型升级,进而推动经济结构调整和发展方式转变,即属于调节性税种。
从现有排污费收费标准,及环保税适用税率标准总体较低,与治污成本也尚有一定差距。
以电力行业为例,SO2和NOx的行业平均单位减排成本分别为4.46万元/吨和2.35万元/吨[1],折合成污染当量约为0.47元和0.25元。因此《环保税法》设定的1.2元/污染当量的税额能够有效引导企业落实大气污染物减排和治理。
而在水污染物方面,我国目前平均污水处理成本约为5~10元/污染当量[2],《环保税法》规定污水排放的最低税率为1.4元。
由此,我们推测,环保的“费”“税”平移,是《环保税法》施行初期的过渡性目标。而长期来看,我国环保税的征收标准和征管体制还有较大的调整空间。随着生态文明建设的不断深化、绿色发展和转型的要求不断升级,我们有理由预期环保税的征收范围还将进一步扩大、征管刚性还将进一步强化,适用税率标准也将随着形势的变化而逐步提高,推动完善生态文明体制机制。
注:
[1]赵东阳、靳雅娜、张世秋(2016):燃煤电厂污染减排成本有效性分析及超低排放政策讨论,《中国环境科学》,2016,36(9):2841-2848。
[2]孔令钰(2015):《没有“污染者付费”的环境保护税法走不远》
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