草原生态环境保护的现实困境及应对措施

一场雪，为四川阿坝藏族羌族自治州红原大草原披上了银装。此时的草原，已进入一年中最萧瑟的季节。然而，阿坝州草原监理站站长索伦却并不清闲，草原防火的任务还很重。“明年5月，来草原看看吧，那时又是一片生机勃勃了。”索伦用心呵护着草原，让他欣慰的是，这里的生态环境正在一点点好转。

几千公里外，还有一些人正关心着草原的问题。不久前，十二届全国人大常委会第三十次会议审议了农业部部长韩长赋受国务院委托作的关于草原生态环境保护工作情况的报告。草原生态环境现状如何?保护工作面临哪些现实困境?又该如何化解?

草原生态保护修复显著

“60亿亩草原是我国陆地最大的绿色生态屏障，具有涵养水源、保持水土、净化空气、维护生物多样性、应对气候变化等多种功能，在生态文明建设中具有不可替代的重要作用。”全国人大常委会副委员长张宝文强调草原的生态意义。

对于从小生活在草原的索伦来说，草原是家，家的意义是生动的，家的变化都在他的眼里。“我小时候，草长得很高很茂盛，小朋友都喜欢在里面捉迷藏。”记不清从什么时候开始，草原的生态环境变差了。“受自然、历史、人为破坏等多重因素的影响，草原退化的面积越来越大。”好在，目前这种趋势得到了遏制，草原的生态环境逐渐向好。

索伦感到，这种积极的变化首先离不开国家层面对草原生态环境的重视，特别是一系列重大政策措施的落地。

如，财政部和农业部自2011年起，在13个主要草原牧区省份组织实施草原生态保护补助奖励政策，推行禁牧休牧和草畜平衡等制度措施。截至目前，中央财政草原补奖资金投入已超过1200亿元，实施草原禁牧面积12亿亩、草畜平衡面积26亿亩。再如，多部门组织实施了新一轮退耕还林还草、退牧还草、京津风沙源治理、农牧交错带已垦草原治理、岩溶地区石漠化草地治理等5大工程。党的十八大以来，共安排中央预算内投资270多亿元，完成草原治理任务超过10亿亩。

在这些具体政策措施背后，我国草原生态环境保护制度体系正在加紧建立和完善。国家发展改革委会同国土资源部、环境保护部等部门印发了《耕地草原河湖休养生息规划(2016—2030年)》，明确了草原休养生息的时间表和路线图。农业部印发了《推进草原保护制度建设工作方案》，发布了《全国草原保护建设利用“十三五”规划》，推动构建草原产权制度、保护制度、监测预警制度、科学利用制度、监管制度等5大制度体系。

在多方共同努力下，我国草原生态系统保护与修复的成效显著。韩长赋所作报告中显示，2016年全国草原综合植被盖度达54.6%，较2010年提高3.6个百分点;天然草原年鲜草总产量10.4亿吨，较2010年增加3.7%，连续6年保持在10亿吨以上。内蒙古自治区草原综合植被盖度达44%，草原生态恢复到接近上世纪80年代中期水平。新疆维吾尔自治区草原综合植被盖度达41.3%，创有监测记录(2011年)以来的历史最高值。青海三江源地区草原生态系统水源涵养量增加28.4亿立方米，湿地面积增加104平方公里。

促进畜牧业发展“绿”起来

尽管如此，我们不得不正视一个现实：我国的草原生态系统整体仍较脆弱。“我们处在不进则退的爬坡过坎阶段，草原生态安全仍是国家生态安全的薄弱环节。”韩长赋部长所作报告中的这些字眼发人深省。

草原生态保护欠账较多，矛盾复杂。其中，如何统筹人草畜的关系，协调草原生产与生态的双重功能这一问题是不可回避的焦点。

自2011年起我国开始实施的草原生态保护补助奖励政策，调动了广大牧民保护草原的积极性和主动性。2016年我国启动实施的新一轮补奖政策，实施范围进一步扩大，内容进一步优化。

“补奖政策鼓励禁牧、减畜，这对保护草原有好处，我们牧民宁可现在少养牲畜，也要保持草畜平衡，这是关系长远的大事。”内蒙古自治区鄂温克旗巴彦胡硕嘎查的乌日图那顺老人表达了对补奖政策的支持态度。

其实，对于世代生活在草原的牧民来说，保护草原的意义无需多言。只不过草原、牲畜于他们而言，还是维持生计、改善生活的最重要依靠。如何在禁牧、减畜的同时，保障百姓的收入，是保护草原生态必须要解决好的关键问题。

对此，全国人大常委会委员穆东升建议，进一步完善草原生态环境保护的补偿政策，将目前5年为一个周期的草原生态保护补奖机制作为长期的、稳定的政策，同时建议将禁牧的补助标准进一步提高。

“建议国家出台鼓励草原畜牧业转型发展的扶持政策。比如，牲畜暖棚建设、饲草料产业发展等方面。在巩固草原生态保护成果的同时，稳定促进农牧民收入的增长。”穆东升说。

需要引起重视的是，草原之上，除了正常的生产活动，目前还有一些地方存在乱开滥垦、违法违规开矿、随意挤占草原修建厂房和旅游点等现象。韩长赋所作报告显示，2016年全国各类草原违法案件破坏草原面积13.74万亩。其中，非法征占用草原问题突出，发案数量达到160起，破坏草原面积4.54万亩。特别是一些大型采矿项目，征占用草原面积大，对草原生态系统破坏严重。对这些问题，有关部门需要严肃处理，绝不姑息。

健全草原资源资产监管机构

“我们阿坝州草原监理站有8个人的编制，但常年只有五六个人。草原海拔高，条件差，很多人不愿意来这里工作。”索伦坦言，即使满额运转，也很难满足繁重的草原监理任务。“草原面积太大，装备条件跟不上，很难管好。”草原监理人员有“草原卫士”之称，但眼下，这支队伍人员不齐、手段有限的问题正制约着草原管理与保护工作的开展。

这一问题引起了多位全国人大常委会委员和全国人大代表的共鸣，他们疾呼，我国草原监管力量薄弱，已严重滞后于草原生态环境保护工作的需要。中央层面仅在农业部畜牧司设置了草原处，县级以上草原执法监管机构只有900多个，在编人员不到1万人，平均每人管理草原面积60多万亩。要尽快健全草原资源资产监督管理机构，研究设立国家级草原监管机构，大力加强基层草原监管机构和草原管护员队伍建设，提高监管补助标准，改善装备条件，以适应日益艰巨繁重的监管工作要求。

草原监管工作需要依法开展。目前，我国草原管理工作已有1部法律、1部司法解释、1部行政法规、5部部门规章和13部地方性法规，草原生态环境保护的法律法规体系基本形成。针对现实中出现的一些新问题，韩长赋表示，下一步将配合修订《中华人民共和国草原法》，研究完善草原生态文明关键制度、草原征占用审核审批管理、草原执法监督和法律责任等方面的规定，解决现有草原违法案件处罚依据不充分、处罚偏轻等问题。与此同时，将推进《基本草原保护条例》立法步伐，依法严格划定基本草原，确保面积不减少、质量不下降、用途不改变。加强土地利用总体规划实施管理，严格落实土地用途管制制度，禁止可能威胁草原生态系统稳定的各类土地利用活动，严禁改变生态用地用途。

在另一个层面上，草原的保护工作不应只是一部分人的事，而是关乎所有人的大事。多位全国人大常委会委员和全国人大代表提出，我国是世界第二草原大国，草原面积约占国土面积的40%，但是大多数国民还没有树立草原大国意识，各方面对草原保护工作重要性的认识不够，要采取措施加大宣传力度，在全社会形成保护草原生态环境的共识。

对此，全国人大常委会委员王庆喜表示，草原法是1985年6月18日通过的，建议将每年的6月18日确定为草原保护日，加强草原保护宣传教育，营造全社会关心支持草原生态环境保护的良好氛围。

延伸阅读：

对草原生态环境保护工作情况报告的意见和建议