发达国家大气治理财税政策经验与启示

四、发达国家大气治理政策对我国的启示

总结发达国家大气污染治理中的经验教训，我国的大气污染财税政策的完善，应从明确政府责任、完善政策手段和推进政策工具创新三个大的方面入手。

(一)厘清区域大气治理的政府事权与合作模式

我国正处在快速城市化和工业化的过程中，以煤炭为主的能源结构还没有发生根本变化，煤烟型污染将长期存在。因此，我国大气污染特征是三重叠加的复合污染，大气污染治理的任务十分艰巨。大气污染治理的核心问题在于如何化解区域内各个地方政府的“集体行动困境”，促进地方政府之间的跨域治理。

1.中央政府与地方政府在大气治理中的事权划分。参照国外发达国家治理大气污染的做法，我国中央和地方政府在大气污染治理中的事权划分可以这样安排：中央政府负责制定全国的空气治理标准，如为污染物制定全国和区域排放标准、制定统一的机动车排放标准等，并且针对跨域的大气治理给予补贴，同时拨付部分款项给省或直辖市政府来弥补某些地区为了减少跨界污染带来的损失；省、自治区、直辖市政府负责制定本地区的大气污染执行计划、达标措施和执行时间表，并按照中央政府的标准适当地调整本地的机动车排放和固体污染物的排放标准，对国家大气污染物排放标准中未作规定的项目制定本地区排放标准，同时承担跨域性污染物治理责任，与邻近地区协商排放标准。

2.地方政府之间的事权划分与协同。对于大气污染这种跨域公共问题的治理，除了中央政府的指导、监督和支出责任之外，更为重要的是区域地方政府之间的合作和协同行动，通过协作治理让大气污染的跨界溢出效应内部化。这种协同行动的实现方式就是地方政府之间行政管辖权的让渡，即参与合作的各地方政府或政府部门将一种或几种权力，或者某种权力的某一运行环节(决策、执行、监督等)交由某一区域性的管理机构行使，从而形成一种或几种区域管辖权的过程。通过这样一种行政管辖权的让渡，地方政府之间或者签订合作协议或者建立合作组织，形成一种超出地方权力的跨界的区域共同权力。地方政府权力让渡的主要载体就是构建跨区域合作组织。很多国家在治理大气污染的过程中都会建立区域性的协调组织，如美国的跨州空气质量控制区和臭氧传输评估组等。

在地方政府横向合作方面，欧洲和北美各国城市政府在实践中探索的解决区域治理困境的“多边联合治理”模式、“城市社区”模式值得推广，通过地方政府在区域治理的某个方面如大气污染治理上实现职能“对接”，签订地区间的合作协定，或者征收“共同税”来贯彻区域的广泛目标，同时，吸纳区域内其他非营利组织、私人部门参与到区域事务的治理之中，力图解决不同行政管辖区的冲突。地方利益的相互作用和它们之间的共识被认为是减少“负外部性”的最佳方式，因此跨区域合作部门或组织的构建是十分必要的。中央政府可以赋予跨区域合作部门或组织对区域大气污染治理的财政资金分配权和管理权，地方政府也可以把各自的一部分管理权力让渡给合作部门或组织。通过签订合作协议，使得地方政府之间形成一种超出地方权力的跨界区域共同权力。

(二)优化大气治理财政支出结构，提高资金的使用效率

近年来，我国在大气污染治理上投入的资金不断增多，中央政府和地方政府都有相应的针对能源排放、新能源、产业结构调整等方面的财政补贴政策、投资政策和政府采购政策。虽然我国在大气污染治理上投入的财政资金逐年增加，但是大气环境质量的改善并不明显。一方面，说明我国的环保投资力度与发达国家相比还有差距，规模小，历史欠账多；另一方面，暴露出我国环保投资资金分散，缺乏有效整合，应急式特征明显，使用效率不高的缺陷。另外，我国大气治理财政政策本身存在大气专项资金使用管理办法欠佳等问题。当前中央专项资金普遍存在的资金骗取、挤占、挪用和违反规定扩大开支范围和专项资金制度管理不严的现象依然存在。

借鉴国外经验，我们首先应加大环保的投资规模。国外经验表明，当污染治理投资占国民生产总值2%～3%时，才能改善环境质量。2000年，美国的环保投资占GDP的比重已经达到2.6%，相比较而言，我国这一比例长期低于1.5%。近年来虽然每年都有一定比例的增加，但是对于治理中国的城市化进程所带来的环境污染来说依然差距很大。

另外，应适当整合环保专项资金，形成资金合力，集中治理重点环境污染问题。我国环境保护专项资金投资在不同的项目和领域上，部分资金存在交叉投资的现象。资金投入也比较分散，难以形成集中力量办大事的优势，有必要进行整合。从美国环保投资的经验可以看出，美国政府以当时爆发的环境问题为目标，集中投资了大量政府和社会资金，取得了较好的效果。我国也可以借鉴美国经验，在当前我国政府财政资金比较紧张、总盘子既定的前提下，进一步清理归并现有财政专项资金，集中治理大气污染中的关键问题。

(三)优化税收政策，建立绿色财税体系

发达国家在大气污染治理过程中，逐步构建了不同层次的绿色税收体。发达国家环保税收具有税种多样化、限制与激励措施并举等特点，无论是在税种选择、税率的设置以及税收引导上，都对我国具有很大的借鉴意义。

首先，我国应完善税收限制与激励措施，促使纳税人的环保行为由被动变为主动。我国目前大气治理税收激励措施仅局限于减免税，西方国家普遍使用的投资税收抵扣、加速折旧等在我国几乎没有涉及。因此，应增强这方面的税收优惠政策。

其次，优化排污费政策，逐步试点“费改税”。我国环保类税收很多还是以费的形式存在，政府应该不断提高排污费收费的透明程度，加强对排污费的管理。同时，应试点将部分收费项目改为征税，并逐步扩大征税范围，最终实现将征收排污费改为征收环境税。

(四)完善区域大气治理转移支付制度

目前，我国各个城市群之间，同一城市群中的不同地区之间发展并不均衡，存在诸多差异，其协同发展更加强调“顶层设计”，如何破解牵制，实现互利共荣，完善纵向和横向转移支付制度是其重要内容。

1.纵向转移支付制度。一是在涉及减少污染排放的能源节约和能源替代项目，淘汰落后产能，产业改造升级，发展战略新兴产业，促进消费节能和消费减排等综合治理区域大气污染内容方面，中央加大对地方转移支付支持力度，同时，也应统筹考虑各地需要，增加地方对相关税收的分享比例，充实地方财力。二是目前各地的生态功能区，基本属于禁止开发区，因此区域内部应增加对生态功能区的财政支持，建立大气治理财政稳定增长机制。

2.横向转移支付制度。在区域内部不同地区间税源、财源分享的基础上，建立地方政府之间横向财政转移支付机制，使做出贡献的地区能获得相应补偿。一是对口支援类横向转移支付。二是生态补偿类横向财政转移支付，真正实现跨区域的利益共享机制。三是产业结构协同横向财政转移支付。在经济圈发展过程中，转移方政府为保障产业转移之后的经济和社会效益所付出的政策资金等支出。这是提高欠发达地区自我发展能力的一种可行方式，同时也为经济圈内不发达地区在脱贫基础上实现快速致富提供了有力保障。

(五)创新区域大气治理的融资激励机制

除了财税、生态补偿、碳交易等涉及财政协同治理的政策工具，还要发挥财政资金的杠杆作用，通过金融市场政策创新，影响市场主体的经济行为，配置环境资源，激励社会民营资本进入环保领域，调动资本市场投入环保产业的积极性。

1.建立政府引导型的区域环保基金。由区域内各地方政府共同发起，设立政府引导型区域环保基金，引导社会资本投向环保产业。对于区域环保基金出资占比，政府不应超过30%，也不作为主要合伙人进入基金的管理机构，而是作为有限合伙人，使该基金可以市场化运作。政府出资的目的，在于引导市场资金流向环保领域，同时在一定程度上解决环保技术和环保企业缺乏启动资金的问题。

2.加快推行合同能源管理及PPP等市场化治理模式。合同能源管理、节能产品认证和能效标识管理，是财政部于发改委推行的节能减排财政政策示范城市的典型做法，各地可积极借鉴此种方式，应用于大气协同治理。此外，PPP作为近几年政府与社会资本合作的重要方式，也应成为区域大气治理的探索式方式，鼓励社会资本通过招投标或其他PPP方式参与大气污染治理项目，开展大气污染的市场化治理试点。

3.充分发挥资源环境产权界定与交易机制的作用，实现生态资源和排污配额的合理配置。推进排污权指标有偿分配使用制度，建立排污权交易的二级市场和规范的交易平台，积极推行排污权交易试点。例如，美国的南海岸大气质量管理区自1993年开始在区域清洁大气管理中纳入排污交易政策，用规定排放上限取代了原有的针对每个排放源的排放控制和技术要求，取得了良好的效果。排污权交易机制的核心是基于区域内不同地区经济水平、产业结构、生态资源等方面的差异，合理确定不同地区的排污配额。

4.探索构建区域大气环境保险体系。建立区域大气环境风险管理制度的整体框架，以此为基础，分析环境保险与其他风险管理方法的不同特点及其适用性。以区域环境风险分担为目标，从观念、管理、政策激励、巨灾损失分担机制和绿色产品创新等角度，提出整个区域大气环境保险体系创新发展的思路框架及保障措施。

（作者:中国财政科学研究院课题组）