发达国家大气治理财税政策经验与启示-undefined

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摘要：发达国家在工业化、城市化进程中，率先出现了严重的空气污染，也经历了从末端治理到源头防治再到环境保护的治理过程。在这个过程中，各国不仅注重发挥法律、法规的作用，还十分注重发挥财税政策的作用，不断探索和实施多样化的财税政策。借鉴发达国家治理污染的经验、教训，结合我国国情和发展阶段，我国的大气污染治理财税政策应从明确政府责任、完善政策手段和推进政策工具创新三个大的方面入手。

一、发达国家大气污染的发展历程（略）

纵观世界各国空气污染的发展历程可以看出，发达国家的大气污染经历了早期的煤烟污染、中期的石油化工污染、近期的区域性、复合污染三个阶段。

二、发达国家大气污染的成因分析（略）

造成城市空气污染的原因是多方面的，既有经济、区域发展等方面的因素，又与人们的居住和生活方式、城市的地理位置等密切相关。通过对发达国家大气污染成因的分析发现，造成空气污染的原因主要有以下方面。

(一)工厂集中和工业废气的大量排放。

(二)人口聚集造成的生活排放。

(三)机动车数量激增造成的尾气排放。

(四)特殊的地理环境形成的逆温现象。

不同国家以及同一国家不同时期的主要污染源存在明显差异，英国早期的污染源主要是工业生产和生活取暖产生的煤烟，日本主要的污染源是工业排污与汽车尾气。针对不同的污染源，各国制定的治理空气污染政策也各有差异。

三、发达国家大气治理的财税政策

发达国家的大气污染治理政策主要从两个方面入手：一是建立区域联防联动机制，以应对区域大气污染；二是实施有效的财税政策，通过财政、税收手段抑制污染。经过多年的治理，发达国家的空气质量明显改善，英国、法国等欧盟国家PM2.5年平均浓度常年控制在25微克/立方米以下，美国多个州PM2.5年平均值则稳定在5～10微克/立方米，邻国日本PM2.5浓度基本都在20微克/立方米以下。总结来看，发达国家大气治理财税政策主要表现为：

(一)明确大气治理的事权与支出责任

许多国家设立了跨行政区域的、独立的、专门的公共机构，负责跨界范围内政府、企业和公众的全面协调与合作。美国环保署建立了一系列区域大气环境管理机制，如，南加州海岸空气质量管理、臭氧污染区域管理(OTR)、能见度保护与区域灰霾管理等。在这些区域内设立统一管理机构，加强跨界合作，运用各种综合手段进行协调和管理。

此外，发达国家借鉴城市区域管理模式，在大气污染治理过程中进行了很多探索，目前为止，大体上形成了三种典型模式：(1)整合治理模式：典型代表是加拿大的多伦多。多伦多经过多年的发展，将其下辖的4个分区合并成了现在的“大多伦多市”，成立了加拿大多伦多大都市区政府，实行大都市共同管理机制，对本地区的环境保护、垃圾处理等实行统一规划，统一协调各部门资源，统一制定政策法规，避免了政府机构的重复设置和资源浪费。(2)分层复合治理模式：英国的伦敦都市圈采用这一模式。具体做法是：保留现有都市区内各个城市的独立性，同时各个城市都让渡一部分权力来建立更高层级的大都市区政府，负责管理跨越不同地方政府界限的公共事务，如环境保护、战略规划等。(3)多边联合治理模式：美国的路易威尔市及其所在的杰弗逊郡签署了多边联合治理协议，建立税收共享、公共服务合作以及区域经济发展等多方面、全方位的合作。

(二)有针对性出台财政支出政策。

大气污染防治需要政府的介入，但政府介入的程度和方式有差别，政府投资的方向和重点也有差别。政府投入和支出方式构成政府环境规制的组成部分，而提供公共产品则需要通过政府的直接投入，因此，即便是发达国家，也注重增加相关投入以控制大气污染。需要说明的是，发达国家在大气污染治理的过程中，更注重通过完善法律、规章等手段解决大气污染治理的机制问题，同时注重发挥市场的作用，财政政策主要起引导、带动其他环保资金投入的作用。

1.支持基础设施建设，间接减少污染物的排放。英国政府在伦敦外围兴建新城，以疏解中心城区的环境压力。政府通过财政投入，先期在新城建立商店、学校、住宅、厂房和休闲娱乐场所等基础设施，对搬迁过去的居民和企业再给予一定的补贴，由此吸引人口和产业外迁。英国政府还通过财政投入改善伦敦的公交系统，促进公共交通的发展，间接减少汽车尾气排放。

2.扶持清洁能源和低碳经济的发展，支持老旧能源设备的改造。英国政府以财政补贴形式支持居民更新供暖设备，对居民改造老旧燃炉的费用补贴40%，对采用可再生能源供暖的家庭户均补贴1000英镑。

外国政府还以政府采购和补贴等形式对可再生能源和新能源进行支持。英国对可再生能源电力实施政府采购，推动可再生能源电力的发展，目前英国政府绿色采购占政府采购的份额超过了30%。美国相关法律规定，联邦政府机构必须采购具有“能源之星”标志的产品，以此促进节能环保产业的发展，同时美国对一些重点可再生能源项目提供30%的现金补贴。2009年，美国前总统奥巴马宣布将投资24亿美元对新型电动车以及车用电池的研发项目给予补贴。

3.支持产业结构调整。面对环境污染和能源短缺，英国政府一方面加大了对服务业的扶持力度，另一方面大幅降低对传统制造业、煤炭采掘业等污染严重产业的补贴，使得这些长期依赖政府补贴的高污染产业萎缩，从而减少对大气的污染。

(三)通过税收政策引导生产消费行为。

税收政策是发达国家引导生产消费行为的主要手段，通过惩罚性或鼓励性的税收政策影响企业和个体的生产消费行为，减少资源能源消耗，防治大气污染。

1.对排污者征税。美国通过征收二氧化硫税、能源消费税等税种，限制能源的过度消费。英国自2008年起开征机动车环境税，根据机动车二氧化碳排放量征收，鼓励消费者选择低碳排放汽车。英国伦敦为减轻交通拥堵和空气污染，对进入市中心的私家车征收“拥堵费”。

2.对节能减排行为实施税收优惠。美国政府规定，电力公司向居民提供的安装节能设备的费用可以免税，向商业和工业用户提供的一些节能费用也可以按照一定百分比免税。美国政府对新型煤炭技术项目投资和煤气化投资实行税收减免，对节能建筑减免税收，对防治污染的专项环保设施可以加速折旧，在5年内计提完折旧。

(四)以转移支付保障大气治理的财力。

由于中央以及各地方治理大气污染的财政能力不同，国外也通过转移支付来保障地方财力、事权和支出责任的匹配。例如，美国通过一般性转移支付的形式，将资金无条件地划拨给地方政府，以确保其在大气污染治理中的财政需求。根据美国环保署的财政预决算报告，2013～2015年间，美国联邦政府对州政府和地方政府的大气污染防治财政转移支付分别是2.24亿美元、2.28亿美元和2.43亿美元。联邦政府的大气环保投入资金约占其环保总投入的10%左右。

(五)创新大气治理的财政投融资模式。

发达国家利用其市场机制相对完善的优势，政府通过引导作用，撬动社会资本投向大气治理，实现了政府和市场在大气治理方面的共治。

1.建立环保基金。20世纪80年代末期，美欧等发达国家采用了通过政府引导基金撬动社会资本的方式，增加大气污染投入，创新污染治理机制。

英国政府通过建立“碳基金”“减排基金”和“碳信托基金”来解决企业环境污染治理的融资问题。美国加利福尼亚州成立了南海岸大气质量管理区，并设立了基金，用以解决跨区域大气治理中不同地区协调发展的问题。

2.创新财政信贷支持。美国鼓励银行等信贷机构通过财政贴息等激励政策参与大气治理活动，引导银行等金融机构对环保项目提供绿色信贷资金，鼓励对减轻大气污染的项目给予低息和无担保贷款。日本政府鼓励成立非营利性金融机构，为环保企业和环保项目提供中长期优惠利率贷款。德国对节能环保企业和项目给予低利率、借贷周期长的优惠贷款。

原标题：发达国家大气治理财税政策经验与启示

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