“大气十条”实施与评价：改善空气质量的中国模式

目前，《大气污染防治行动计划》已圆满收官，无论是全国、74城市还是重点区域和北京，空气质量改善目标都超额完成了规定的任务。本文在回顾《大气污染防治行动计划》实施成效的基础上，总结了“凝聚合力、调整结构、突破重点、夯实法治、精细管理”的改善空气质量的中国模式，提出制定中长期行动纲要、建立长效体制机制、突出源头防控、科学管理大气质量等建议。

2013年9月，国务院印发《大气污染防治行动计划》(以下简称“大气十条”)，这是党中央、国务院推进生态文明建设、坚决向污染宣战、系统开展污染治理的重大战略部署，是针对环境突出问题开展综合治理的首个行动计划。本文旨在对“大气十条”的实施效果进行评估，总结改善空气质量的中国模式和经验，提出持续改善空气质量的建议。

“大气十条”目标任务全面超额完成

全国环境空气质量总体明显改善

自2013年实施“大气十条”以来，全国338个地级及以上城市可吸入颗粒物(PM10)、二氧化硫(SO2)、二氧化氮(NO2)年均浓度分别下降16%、47%、3%，达到81微克/立方米、19微克/立方米、31微克/立方米。酸雨区面积占国土面积的比例由2013年的10.6%下降至2016年的7.2%，酸雨污染程度已降低到20世纪90年代水平。相比2013年，2017年全国首批实施新环境空气质量标准的74个城市(以下简称“74个城市”)优良天数比例上升12个百分点，达到73%;重污染天数比例下降5.7个百分点，达到3%。

重点区域环境空气质量改善尤为突出

相比2013年，2017年京津冀、长三角和珠三角区域PM2.5年均浓度平均下降39%、34%和26%，分别达到64微克/立方米、44微克/立方米和35微克/立方米;京津冀区域PM2.5年均浓度下降尤为明显，其下降比例为74个城市平均水平的1.14倍(见图1)。此外，京津冀及周边地区、长三角和珠三角区域PM10年均浓度平均分别下降19%、28%和22%，为全国平均水平的1.24倍、1.79倍和1.40倍;SO2年均浓度平均分别下降51%、54%和48%，为全国平均水平的1.08倍、1.15倍和1.02倍;NO2年均浓度平均分别下降4%、10%和8%，为全国平均水平的1.36倍、3.22倍、2.63倍。相比2013年，京津冀、长三角、珠三角区域优良天数比例分别增加19个百分点、11个百分点和8个百分点，京津冀区域优良天数比例增幅达到74个城市平均水平的1.52倍(见图2);京津冀区域重污染天数比例由2013年的21%降低至2017年的8%左右(见图3)，向中长期基本消除重污染天气迈出坚实的一步。

“大气十条”规定的环境空气质量目标任务超额完成

“大气十条”设定的空气质量改善目标：“到2017年，全国地级及以上城市可吸入颗粒物浓度下降10%以上，优良天数逐年提高;京津冀、长三角、珠三角等区域细颗粒物浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市细颗粒物年均浓度控制在60微克/立方米左右”均超额完成。考核PM2.5的10省份及广东省珠三角区域，北京、天津、河北、山东、上海、江苏、浙江、重庆8省(市)PM2.5年均浓度下降比例均超过30%;考核PM10的省份中，贵州、福建、青海、湖南等省份PM10年均浓度下降比例达到20%以上。特别是全世界关注的北京市，2017年PM2.5年均浓度达到58微克/立方米。由此可见，无论是全国和74城市，还是重点区域和北京，空气质量改善目标都已经或超额完成规定的目标，为“打赢蓝天保卫战”奠定了基础。

改善空气质量的中国模式与经验

我国经济社会高速发展导致复合大气污染集中显现，酸雨、PM2.5和O3问题都亟待解决，短时间内解决如此复杂的大气污染问题尚无国际经验借鉴。在“大气十条”实施过程中，通过推动制度创新、技术创新、管理创新，建立了适合中国国情的“凝聚合力、调整结构、突破重点、健全法治、精细管理”的空气质量改善模式。

凝聚合力

全面建立齐抓共管的大气环境治理新格局

“大气十条”制定的对策措施要发挥实效，关键在于贯彻落实“蓝天保卫战”的党政同责。为此，在“大气十条”发布之初，就结合我国行政管理制度特点，设计了完善的责任分配和落实机制，全面建立齐抓共管的大气环境管理格局，将地方党委、政府和部门责任落实到位。

首先，国务院与地方人民政府签订目标责任书，开展实施情况年度考核;各省(区、市)结合实际制定“大气十条”实施方案，将目标任务层层分解落实至基层人民政府。

其次，有关部门分工负责、密切配合、统一行动，出台了“大气十条”实施必备的20余项配套政策，包括超低排放电价等价格补贴政策，提高排污费征收标准、征收VOCs排污费等税费政策，成品油升级、强化煤炭质量管理等能源政策;2013—2017年间，中央财政累计安排475.9亿元专项资金和100多亿元中央预算内投资，重点支持黄标车淘汰、散煤替代以及北方12个试点城市冬季清洁取暖等重点工作，省、市、县也实施了大气污染防治资金三级配套。

第三，打破行政区划界限，将改善空气质量的责任扩展到区域层级，在区域联防联控上实现重大突破创新，减轻了区域污染传输影响，实现重点区域空气质量的整体改善;建立京津冀及周边地区和长三角、珠三角区域大气污染防治协作机制，定期召开协作机制会，探索区域统一规划、监测、治理、执法和应急等，协同推进重污染天气应对等重点任务;制定实施《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，采取更为严格的区域防控措施。

近年来，我国进一步强化了环保部门大气环境管理职能。特别是在河北省试点的基础上，完成了全国31省市区的中央环保督察，在京津冀及周边地区试点设立跨地区大气环境管理机构;2017年，印发《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》及其6个配套方案，将任务落实到各级党委和政府。从2017年4月起，环保部抽调全国5600名环境执法人员，对京津冀大气污染传输通道“2+26”城市(以下简称“2+26”城市)开展为期一年的强化督查，同年9月派出其直属单位赴各区县开展日常驻点巡查，全面核实环境问题整改落实情况。

调整结构

从产业结构和能源结构入手破冰大气污染源头防控

治理大气污染重在改变生产方式和生活方式。“大气十条”在推动形成绿色发展方式和生活方式、构建大气污染源头防控体系方面进行了积极尝试。一是加快产业结构调整，积极化解钢铁、煤炭过剩产能，淘汰重点行业落后产能。2013—2016年，累计淘汰落后炼钢炼铁产能1亿吨、水泥2.3亿吨、平板玻璃1.1亿重量箱、电解铝130多万吨;铁腕整治“散乱污”工业企业，对“2+26”城市内相关企业开展拉网式排查，排查出主要涉气“散乱污”企业6.2万家、燃煤小锅炉5.5万台，对发现的问题企业，及时清理整顿。二是大力提高能源利用效率和煤炭质量，2013—2016年，全国单位GDP能耗累计降低约14.4%，累计节能约8.5亿吨标准煤;出台《商品煤质量管理暂行办法》，提高商品煤质量和利用效率。三是积极优化能源结构，推进煤炭消费减量替代。全国煤炭消费总量一改10年间翻一番的快速增长态势，从2013年后开始下降，从2013年的42亿吨下降至2016年的38亿吨，煤炭占一次能源消费的比重相应由67.4%下降至62%;水电、风电、核电、太阳能等清洁能源供应不断增加，占一次能源比重从2013年的15.5%提高到2016年的19.7%，相当于减少煤炭燃用2.4亿吨，减排二氧化碳5亿吨，为改善空气质量、应对全球气候变化作出突出贡献。

2017年，以“2+26”城市冬季清洁取暖为切入点，我国能源结构调整优化进程进一步加快。截至2017年底，“2+26”城市共完成474万户“煤改气”和“煤改电”(以下简称“双替代”)。京津冀地区清洁取暖工作取得成效最为显著，共完成“双替代”任务324万户，占68%，约减少散煤消费800万吨左右，分别减少SO2、NOx、PM10、PM2.5的排放量5.95万吨、1.23万吨、10.92万吨、8.74万吨。根据测算模拟发现，“双替代”可使京津冀区域PM2.5年均浓度至少下降2.3微克/立方米。

突破重点

在重点领域和重点行业全面实施国家减排工程

集中力量在重点领域、重点行业推进重大减排工程项目建设，是我国大气污染防治的另一鲜明特点。自2005年我国针对主要大气污染物排放实施总量控制以来，即开始在全国大规模推进减排工程建设，到目前为止，我国已建成全球最大的清洁高效煤电体系，燃煤脱硫机组装机容量即占到煤电总装机总量的99%以上、脱硝机组装机容量占火电总装机的92%以上。2015年以来，开始大规模推进煤电机组超低排放改造，改造后燃煤电厂的SO2、NOx和烟尘排放限值分别比国家排放标准降低83%、50%和67%，达到天然气电厂排放水平;目前全国超过半数的燃煤机组已完成超低排放的改造，京津冀区域已完成全部燃煤机组的超低排放改造。其他重点行业也实施了大规模减排工程，其中脱硫烧结机面积达到烧结机总面积的88%以上、脱硝水泥熟料产能占总产能的92%以上、脱硝平板玻璃生产线占总产能的57%以上，钢铁、水泥、平板玻璃的提标改造使其排污强度比2012年下降30%以上。10205家国家重点监控企业已全部安装在线监控，并与环境保护部联网，实现24小时实时监管。

“大气十条”还打响了针对移动源和面源的治理攻坚战。在移动源方面，全面加强机动车污染防治，加快淘汰黄标车和老旧车，2014—2016年累计淘汰1713万辆;推广应用新能源车辆，实施免征新能源汽车车辆购置税政策，2016年共生产51.7万辆新能源车，同比增长51.7%;实施国五机动车排放标准和清洁油品标准，发布国六车用油品标准和轻型汽车排放标准;开展船舶与港口污染控制，自2017年4月底起，天津港不再接收公路运输煤炭。基本完成加油站、储油库、油罐车油气回收治理。在面源方面，加快燃煤小锅炉整治，划定高污染燃料禁燃区，淘汰城市建成区10蒸吨以下小锅炉20余万台。

夯实法治

构建体系严密、执法严格的环境法治保障

将法治建设作为推进“大气十条”贯彻落实的着力点和突破口、让环境法治为大气污染防治工作保驾护航，是“大气十条”成功实施的重要经验之一。新《环境保护法》、新《大气污染防治法》的出台，进一步强化地方责任，建立健全以排污许可制为核心的固定污染源环境管理体系，加强污染源治理，大幅提高违法成本;多地在此基础上出台更加细致、更加严格的《大气污染防治条例》，健全了大气污染防治法律法规体系。最高法、最高检发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围，为大气污染防治和执法提供了强有力的法律武器。同时加大环境执法力度。2015年以来，持续开展环境保护法实施年活动，严厉打击超标排放大气污染物等环境违法行为;组织冬季大气污染防治专项执法检查。公安机关严厉打击大气污染防治领域犯罪行为。各级环保部门下达行政处罚决定22.1万余份，罚款108.9亿元;2016年实施查封扣押、停产限产、按日连续处罚案件同比分别增长138%、83%和42%。

精细管理

实施精细化和科学化的大气环境管理

着力提升大气环境管理能力，实施“问题诊断—来源解析—对策制定—科学评估”全流程精细化管理，针对重点地区、重点污染源、重点污染时段实施精确打击，保障“大气十条”空气质量改善效果。建成国家环境空气质量监测网，1436个国控监测站点全部具备PM2.5等六项指标监测能力，覆盖全国338个地级及以上城市;各地建设省控、市控监测点位3500多个;实时提供环境空气质量监测信息。推进污染来源解析，重点城市试点开展颗粒物来源解析业务化工作。针对重点污染时段出台强化控制措施，整个采暖季期间，京津冀大气污染传输通道“2+26”城市钢铁、焦化、铸造、建材、有色、化工等多个产能过剩、污染排放突出行业实施错峰生产。建立涵盖“预测预报—决策会商—预警发布—应急响应—跟踪评估—预案修订”的重污染天气应对技术体系;强化预测预报能力建设，形成覆盖区域、省、市三级空气重污染监测预警能力，实现空气质量指数(AQI)3天精准预报和7天潜势分析;统一预警分级标准，明确不同预警级别污染物减排比例，细化应急减排措施;建立重污染天气联合应对工作机制，在秋冬季重污染应对中有效降低了污染峰值浓度。委托中国工程院等第三方开展“大气十条”中期实施进展的科学评估，及时查找“大气十条”实施过程存在的问题，提出后期调整改进的对策建议，为“大气十条”目标最终顺利完成提供了强有力支撑。

与以往五年大气污染防治规划相比，“大气十条”的实施更加重视科学技术的力量。为此，国家于2016年实施了《大气污染成因与控制技术研究》重点专项，为全国大气污染治理提供全过程的技术和管理手段。针对京津冀及周边地区传输通道城市，2017年启动了《大气重污染成因与治理研究攻关》专项，组织1500多名专家参与攻关，在排放现状评估、来源解析、健康影响等28个方向开展专题研究。组成专家组分别赴“2+26”城市开展“一市一策”跟踪研究，支撑京津冀及周边大气污染防治的科学决策和精准施策。