PPP项目储备阶段重点工作任务四大要点是什么？

本文以2016年10月24日国家发展改革委印发的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（简称“《工作导则》”）为主线，结合财政部2014年11月29日印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（简称“《操作指南》”）及其它政策性文件和项目实务运作惯例，介绍PPP项目操作流程中涉及项目储备、项目论证、社会资本方选择、项目执行等工作环节中的重点工作任务及其要点。

项目储备阶段主要涉及四个方面的重点工作任务：一是项目策划；二是进入项目库；三是纳入实施计划；四是建立工作机制。

01

◆项目策划◆

对于任何一个地方，相对于潜在的公共基础设施项目建设需求，财政、土地、行政等方面的公共资源，都是相对短缺甚至严重稀缺。在有限公共资源的约束下，涉及诸多行业的公共基础设施项目的轻重缓急排序，是一个高层次的政治决策问题，涉及公共资源的合理配置和不同行业、不同群体的切身利益。由于存在诸多竞争性的优先投资项目，明确并追求战略性目标属于政府责任。

（一）强化规划引领

国家发展改革委在《工作导则》第五条要求“加强规划政策引导。要重视发挥发展规划、投资政策的战略引领与统筹协调作用，按照国民经济和社会发展总体规划、区域规划、专项规划及相关政策，依据传统基础设施领域的建设目标、重点任务、实施步骤等，明确推广应用PPP模式的统一部署及具体要求”。

2015年4月修订的《中华人民共和国城乡规划法》第三十四条要求：“城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确建设的时序、发展方向和空间布局。建设规划的规划期限为五年”。

2016年2月，中共中央国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（以下简称《意见》），明确城市规划建设管理的总体目标是“实现城市有序建设、适度开发、高效运行，努力打造和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，让人民生活更美好”。《意见》提出，强化城市规划工作。依法制定城市规划，依法加强规划编制和审批管理。增强规划的前瞻性、严肃性和连续性，实现一张蓝图干到底。改革完善城市规划管理体制，加强城市总体规划和土地利用总体规划的衔接，推进两图合一。严格依法执行规划，进一步强化规划的强制性，凡是违反规划的行为都要严肃追究责任。

2016年7月，中共中央国务院《关于深化投融资体制改革的意见》第（七）款要求“依据国民经济和社会发展规划及国家宏观调控总体要求，编制三年滚动政府投资计划，明确计划期内的重大项目，并与中期财政规划相衔接，统筹安排、规范使用各类政府投资资金。依据三年滚动政府投资计划及国家宏观调控政策，编制政府投资年度计划，合理安排政府投资。建立覆盖各地区各部门的政府投资项目库，未入库项目原则上不予安排政府投资。完善政府投资项目信息统一管理机制，建立贯通各地区各部门的项目信息平台，并尽快拓展至企业投资项目，实现项目信息共享。改进和规范政府投资项目审批制，采用直接投资和资本金注入方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的项目，部分改扩建项目，以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内容和审批程序。”

公共基础设施项目涉及面广、投资规模大、有效使用寿命长，主要用于提供关系国计民生的基本公共服务，不论是公共机构组织实施还是引进社会资本，都必须遵循最为严格的基本建设程序。从城市总体规划、五年建设规划、三年滚动政府投资计划到政府投资年度计划，不仅是一整套严谨的政治决策流程，而且需要很高水平的专业力量参与。必须依法依规，尽可能做到公开透明、充分论证、达成最广泛的社会共识，更好地挖掘利用公共资源，服务当地的经济和社会发展。

（二）编制项目建议书

建议地方政府行业主管部门根据五年建设规划，组织策划并编制所负责领域五年内待实施项目的项目建议书。

初步可行性研究（Pre-feasibilityStudy）,也称预可行性研究，其研究成果通常表现为项目建议书，是在机会研究的基础上，对项目方案进行的进一步技术经济论证，为项目是否可行提供初步判断。研究的主要目的是判断项目是否值得投入更多的人力和资金，进行进一步深入研究，判断项目的设想是否有生命力，并据以做出是否进行投资的初步决定。

初步可行性研究的重点是：

一是项目目标及功能定位。包括效益目标、投资规模目标、项目功能定位和市场目标定位；

二是项目方案构思，指对未来投资项目的目标、功能、范围以及项目涉及的各主要因素和大体轮廓的设想与初步界定；

三是项目方案初步论证，包括:（1）项目的构成，包括产品方案、生产规模、原料来源、工艺路线、设备选型、厂址比较和建设速度；（2）比较粗略地估算经济指标，进行财务及经济评价，并采用快速评价法进行社会评价。

（三）编制可行性研究报告

建议对于获批项目建议书的公共基础设施项目，可以适时组织进行详细可行性研究，可行性研究报告获批的公共基础设施项目，方可列入三年滚动政府投资计划，形成公共基础设施项目的滚动储备机制。

可行性研究是建设项目决策阶段最重要的工作。可行性研究的过程是深入调查研究的过程，也是多方案比较选择的过程。一个拟建项目，从产品方案、技术选用、设备选型，到场址选择、工程方案、环保措施，都可能有多个方案可供选择，可行性研究要通过深入的调查研究，对多个方案进行比较、论证，从中选择最佳方案。可行性研究的目的是为项目决策提供科学、可靠的依据。可行性研究的基本要求是：

一是预见性。可行性研究不仅应对历史、现状资料进行研究和分析，更重要的是应对未来的市场需求、投资效益进行预测和估算。

二是客观公正性。可行性研究必须坚持实事求是，在调查研究的基础上，按照客观情况进行论证和评价。

三是可靠性。可行性研究应认真研究确定项目的技术经济措施，以保证项目的安全性和可靠性，同时也应否定不可行的项目或方案，以避免投资损失。四是科学性。可行性研究必须应用现代科学技术手段进行市场预测，还应运用科学的评价指标体系来分析项目的盈利能力和偿债能力，为项目决策提供科学依据。

可行性研究的成果是可行性研究报告。可行性研究报告应该达到内容齐全、结论明确、数据准确、论据充分的要求，满足决策者定方案、定项目的需要。

《工作导则》第10条明确要求“政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据”；“实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。项目核准或备案后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案”；“纳入PPP项目库的投资项目，应在批复可行性研究报告或核准项目申请报告时，明确规定可以根据社会资本方选择结果依法变更项目法人”。

02

◆进入项目库◆

国家发展改革委与财政部对PPP项目入库都有明确的政策要求，财政部更是规定不入库原则上不得通过财政预算安排支出责任。需要强调，不论是入发展改革委的库还是财政部的库，即使是入了财政部或各省的示范项目名单，也并没有哪个政府部门为该项目是否规范提供实质性担保，不论是社会资本还是金融机构，都不应当想当然认为入库项目就是好项目。入库只是起点，具体操作是否规范还需要具体分析。财政部2017年11月发文对项目库进行全面清理，对于参与PPP运作的各方是一个警醒，入了库的项目也有可能不合规，也有可能得不到财政付费。

（一）国家发展改革委PPP项目库

《工作导则》第六条明确“各级发展改革部门要会同有关行业主管部门，在投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库）基础上，建立各地区各行业传统基础设施PPP项目库，并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库，建立贯通各地区各部门的传统基础设施PPP项目信息平台。入库情况将作为安排政府投资、确定与调整价格、发行企业债券及享受政府和社会资本合作专项政策的重要依据”。

国家发展改革委在其官网专门开辟PPP专栏。根据网站内容显示，国家发展改革委为加快推进PPP模式，更好地鼓励和引导社会资本，经各省、直辖市、自治区和计划单列市发展改革委推荐，国家发展改革委审核通过后，纳入国家发展改革委PPP项目库，并向社会公开发布。项目库已推介的PPP项目包括第一批、第二批，以及与工商联联合推介的PPP项目。

根据微信公众号PPP导向标(国家发展改革委指导)2017年2月底发布的数据，发展改革委传统基础设施领域PPP项目库共入库15966个项目，项目总投资15.9万亿元，涉及能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等领域。项目的地域分布见表1，入库项目数量及项目总投资排名前五位的省份见表2。

为了指导各地进一步规范、创新推进PPP模式，2015年国家发展改革委对外公布了第一批13个PPP项目典型案例，对各地推广PPP模式起到了积极作用。2017年5月，国家发展改革委从392个申报项目中选定了43个项目作为第二批PPP项目典型案例。国家发展改革委的示范性项目均为已经进入实施阶段的成熟项目，普遍在某个方面有值得借鉴和推广的亮点，发展改革委组织邀请专家从操作模式、创新价值、示范意义等方面对典型案例逐一进行点评，并向社会公开，供有关方面参考借鉴。