全国人大常委会执法检查组赴安徽检查大气污染防治 结构性污染突出 大气治理任务依然艰巨

安徽襟江带淮，沿江通海，地处长江三角洲腹地，北接河南、山东，东临江苏、浙江。安徽省的环境质量不仅对推进长三角环境质量协同改善有重要影响，更关系到建设美丽中国的重要目标。

近日，由全国人大常委会副委员长丁仲礼带队的全国人大执法检查组，到安徽开展《大气污染防治法》实施情况的执法检查。

在执法检查期间，检查组先后在安徽省芜湖、马鞍山、合肥等地与省、市、县三级政府领导及其有关部门座谈，听取相关省、市政府及有关部门大气污染防治工作的汇报;还与环保部门、人大代表、专家、学者、企业代表和基层执法人员举行多场专题座谈会，听取他们对《大气污染防治法》实施情况的意见和建议;执法检查组还深入地方和企业单位，实地查看企业污染治理、机动车污染治理、扬尘防治、空气质量监测等情况。

从此次执法检查的情况看，安徽省重视大气污染防治，并采取了一系列积极有效的举措，大气质量得到初步改善。全省可吸入颗粒物(PM10)年均浓度总体呈下降趋势，2017年为88微克/立方米，比2013年下降11.1%，完成了国务院《大气污染防治行动计划》第一阶段确定的目标任务。

但检查组也注意到，安徽省作为我国的重工业基地，处于工业化、城镇化快速推进的时期，产业结构、能源结构不够合理，结构性污染突出，加之污染防治投入存在缺口、管理还没有完全到位等原因，导致空气质量与目标要求和公众期盼仍有较大差距，空气质量达标压力较大，大气污染防治任务依然艰巨。

具体来说：一是环境保护责任体系仍需健全。部分地方监管责任有待进一步压实，环境管理、环境执法“严紧硬”局面尚未真正形成，一些地方违法排污行为仍未得到有效遏制。一些企业主体责任落实不到位，有的企业治理设施建设滞后或运行不正常，提标改造进展缓慢;部分项目未落实扬尘防治措施。二是能源结构性问题短期内难以解决。安徽省是全国能源基地，同时肩负着向沪、浙送电的任务。目前，安徽省燃煤火电机组4773万千瓦，占全省电力装机容量的74.5%，其中皖电东送装机1354万千瓦。纳入国家电力建设规划，并于“十三五”期间投产的燃煤火电建设项目9个、装机1055万千瓦，全部建成后年均新增煤炭消费约2100万吨，环境容量将更加有限。三是资金和人员保障存在一定压力。尽管近年来，省、市、县不断加大大气污染防治资金投入，但仍难以满足实际工作需要。同时，面对日益繁重的监管任务，环境监管人员不足凸显。

从本次执法检查的情况看，影响安徽省大气质量还有以下问题：

问题一

区域联防联控工作力度不够

当涂县县长吴瑞新说：“当前涉及区域环境质量保障和大气污染联防联控，均明确提出区域内城市统一管理手段、统一执行标准。但考虑到各地不同特点，在具体操作上不够精准明确，操作性、联动性不够强。”他建议，结合区域特点和实际，制定统一环境标准、排放标准，进一步完善联防联控机制。

当涂县人大代表田际华说：“大气污染防治工作本身是一个综合性特别强的工作，要加强组织领导，加强协调，完善大气污染联动协调机制。”他建议，一方面，要明确本行政区域各相关部门具体职责;另一方面，区域外的各地方政府也要明确联合防治的措施和要求。在《大气污染防治法》中，对这两方面规定还不够清楚，对区域外的联合防治也仅仅提到了重点区域。

安徽省环保厅有关负责人建议，在国家层面将安徽省的机动车污染防治纳入长三角区域大气污染联防联控，执行统一标准的二手车迁入政策，支持安徽省机动车污染防治工作。

问题二

煤炭消费总量逐年上升

安徽省一些地区的产业结构、能源结构、产业布局对大气环境已经形成短期固化效应，是造成大气污染的重要原因之一。

安徽省一次能源中，煤炭占比为88%，燃煤火电机组占全省电力装机容量的74.5%，其他高耗能项目还在持续建成投产，导致煤炭消费总量还将进一步增加。很多小企业根本没有污染治理设施，长期违法生产，污染物直排;矿山大面积裸露，道路施工敞开式作业，一些应淘汰的燃煤小锅炉仍未拆除。

安徽省环保厅相关负责人介绍说：“根据安徽省能源局提供的材料，2015年、2016年安徽省煤炭消费总量分别为1.567亿吨、1.573亿吨，2017年为1.6亿吨以上，呈逐年上升态势。2015年，煤炭消费量占全省能源消费量的76.8%，比全国平均水平高12.8个百分点。减煤压力十分巨大。”

除了能源结构不合理外，安徽省基础工业占较大比重，经济呈重型化特征。2016年，安徽省六大高耗能行业能耗占地区规模以上工业能耗比重为85.41%，高于国家5.13个百分点。工业结构偏重是导致大气污染物排放量居高不下的主要原因。

问题三

基层环保部门执法资源配置不合理

从执法检查情况看，污染环境行为主要发生在市、县级以下基层，基层执法任务重，但无论在人员、设备和技术力量配备上均极为缺乏，大气污染防治的执法资源更多倾向于国家和省级政府执法部门，使得执法层级权责不匹配，资源分配不合理，使得基层大气污染防治执法的有效性受到严重影响。

当涂县基层环境执法人员郭晓安说：“环境执法部门至今未纳入行政执法编制，导致人员、装备等均未执行执法机关相应标准，在执法权威性、严肃性、规范性上远不能达到相关要求，尤其是基层执法能力严重不足、执法人员业务水平和综合监管能力不强，一线执法力量建设长期跟不上实际工作要求，难以有效贯彻执行《大气污染防治法》管理规定。”

他建议，结合机构改革、环保机构监测监察执法垂直管理改革，将环境执法部门纳入执法编制，整合环境执法力量，加大培训力度，提升整个执法水平。另外，当前有些中小污染源分散在各乡镇(园区)，存在执法监管盲区，建议从法律上明确在乡镇建立环保综合执法机构，有效解决环境执法能力不足的问题。

与日益增大的环境监管难度相比，基层环境执法队伍能力仍待提高。目前基层环境执法队伍中人员混岗、队伍人手不足问题仍普遍存在。以当涂县为例，当涂县环境监察人员编制为15人，但实际在岗人数仅十余人。基层执法人手紧缺，存在三四个人管几百家企业的现象。基层环境监察部门“全能型”小部门和“综合型”大职责不对称，监管执法难度日益增大。

执法检查中暴露的问题还反映出，在实际工作中，环保部门仅在污染防治和执法监督这个单纯层面上履行职能，很多涉及综合性的重大经济行为，环保部门仍无权介入。环境监察执法部门没有相应的强制执行权，对于一些不能如期缴纳行政罚款的企业只能申请地方法院强制执行。由于目前受结案率、工作量等多种因素的制约，法院强制执行情况不理想，使得环保部门付出巨大成本实施的监管和处罚不能发挥作用，一定程度降低了法律的权威和环保部门的公信力。

执法检查还发现，大部分基层环保部门受经费限制，缺乏高科技手段，在取证过程中仅靠摄像机、照相机等单一技术手段，遇到紧急情况不能及时取证，对企业的违法行为取证困难或造成有力证据灭失。

问题四

环境司法专业化不足，难以发挥惩戒震慑作用

记者在采访中了解到，本次执法检查还发现环境司法工作存在环境违法案件管辖权设置不合理的问题，环境违法案件主要发生在市、县级以下地方，但县级人民法院却没有管辖权。国务院行政审批权已经大量下放，但司法审判管辖权却未能下放。

安徽省公安厅相关负责人介绍说：“目前，大气污染刑事案件取证难、责任认定难、办案周期长。”安徽省检察院相关负责人也反映：“目前大气污染防治调查取证难，在办理刑事案件或公益诉讼案件时，确定污染物种类、确定损害行为和造成环境危害之间的因果关系难度大。此外，处罚力度小。污染环境犯罪量刑偏轻、起诉率不高，与污染行为对生态环境造成的长远危害、后期的环境修复以及检测鉴定费用等不相匹配，出现犯罪成本低、执法成本高的倒挂情况，难以发挥刑罚震慑犯罪的效果。三是监督能力弱。大气污染案件纷繁复杂、专业性强，办案人员需要长期专业知识的积累、实践经验的锤炼，往往很难做到精准精细监督。”

地方司法部门建议，最高人民法院应加强对环境违法案件管辖权的研究。环境案件“不告不理”原则不适应社会发展需要。目前大量环境违法案件发生，但在司法审判原则上依然遵循“不告不理”原则，司法机关对环境违法案件被动应对，不能主动作为，建议最高人民法院认真研究这一原则在环境司法案件上的应用。

此外，环境司法受到环境技术限制，对于大气污染违法行为调查、取证均缺乏有效的机制建设、经费无来源，相关司法程序不完善，违法案件组织管理体系不健全，不同地区刑事处罚标准不同，缺乏统一具体规定。地方一些部门认为，全国人大常委会和最高人民法院对大气污染违法行为的刑事责任认定不明确、不完善，认定无依据，导致公安机关提起环境污染刑事诉讼难。

另外，国务院资源综合利用相关管理部门执法措施不科学，对工业生产中产生的固体废弃物综合利用采取鼓励政策，没有采取强制性措施，不能保证资源综合利用的有效实施，使得大量工业固废不能通过资源综合利用途径得到充分利用，而增加了污染物的产生量，是导致环境污染的重要原因之一(迄今为止，全国人大常委会尚未制定有关规范资源综合利用的法律)。