PPP加强版核心文件酝酿出台 10%红线变动可能性不大

PPP领域将迎来加强版纲领文件，初稿或于近期完成。业内人士透露，防风险仍为核心，10%红线变动可能性不大，防范地方政府借道基金预算违规操作也是重点方向;同时，将着力加强项目入库管理，第三方机构规范，理清权责分配，完善制度保障。

目前正在修订的两份核心文件为2014年底财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113，以下简称“113号文”)以及2015年4月发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21号，以下简称“21号文”)。其中，113号文是我国本轮推广PPP模式中出台时间最早、规定事项最完整的政策文件，21号文则为保障政府履行合同义务，有效防范和控制财政风险提供重要支撑。

两份文件运行的这三年多，是我国PPP行业高速发展的时期，经历了项目的爆发期，也暴露出一些问题，包括借道PPP变相融资、注重短期利益轻视长期运营，个别地区还出现纯付费的、政府兜底类的“假股真债”等现象。

期间，财政部、发改委等部委及许多地方政府相继出台了大量更为细致的规定，针对具体问题作出调整，整顿、清理违规项目，并推进示范项目建设。与此同时，也一直在酝酿纲领性文件的进一步完善。

中国财政科学研究院PPP研究所政策研究室主任鄢晓发对记者透露，针对PPP模式在发展中出现的新问题、新需求，财政部已经开始组织专家修订这两份文件。

“市场急需更加规范的纲领性文件，在基础设施和公共服务领域PPP条例未出台之前，这种纲领性文件对市场具有明显的引导作用。”中国财政科学研究院PPP研究所成果转化室主任卓识表示。

此次法案修订，财政承受能力10%红线是否有调整备受关注。卓识表示，“10%的红线，是在参考借鉴国际通行标准(6%-7%)的基础上、结合我国城镇化发展实际需要、经过反复论证最终确定的‘上限’，依照总量控制原则，从全国财政收入和支出的全方位通盘进行考虑的，所以10%红线不太可能有变化。”

针对很多地方借基金预算，规避10%红线的现象，一家PPP咨询公司负责人说，“土地是地方政府投资项目最重要的资源，利用基金预算进行操作则是地方比较熟练的操作模式。甚至有些PPP项目在一般公共预算里一分钱都没有，全部都在政府性基金预算里，政府以土地等形式进行补贴，规避了10%财政承受能力红线限制。”

基金预算不稳定，周期与PPP回报也不匹配，相比一般预算，评估和管理都将更加困难。并且考虑投资人要求的风险溢价，基金预算支出成本将会更高，这无形中加大了政府财政支出责任。因此，如何合理、规范地使用政府基金预算会成为21号文的修订重点之一。鄢晓发指出，对于如何规范政府基金预算在PPP项目中的应用，目前有两个方向，一是把一般公共预算和基金预算统一纳入财政支出能力评估范围并统一管理，这相当于扩大了财政支出的分母基数，会涉及10%比例如何平衡的问题;二是两者分开评估和管理，需要设定以基金预算形式参与PPP的规范问题。不管哪种形式，一些以不合理运用基金预算为手段，变相突破10%红线的行为都将在修订版文件中得到规范。

除了继续打好防风险攻坚战，还应该加强对PPP项目入库的管理和规范。卓识建议，参照行政管理和政府信息公开条例，保障项目信息公开，健全信息反馈渠道，进一步加强市场对项目推进和PPP行业发展的信心。

下一步，还要加强对PPP咨询机构的管理。卓识表示，PPP行业已经走过了市场的自我调节阶段，政府在PPP咨询市场将会出台更多的干预措施，预计将从行业划分、区域划分、从业人员要求等方面，对PPP咨询机构进行更加规范化的管理。

此外，本次文件修订的另一个重点，就是厘清政府和社会资本的权责分配问题。将双方享有的权利和承担的风险更加合理化，同时利用权责机制，促进PPP项目发挥更大的效用，避免资源和资金的浪费。

最后，还要从根本上强化制度保障。业内人士表示，积极推进PPP立法，制定PPP项目全生命周期管理制度，加速落实“法律+政策+操作指引+合同”四位一体的PPP制度构建，是确保PPP规范有序推进的重要保障。