图文实录｜大气污染防治法执法检查报告专题询问

全国人大常委会委员矫勇

请矫勇委员发言询问。

[矫勇]（2018-07-1011:12:44）

我是全国人大常委会委员、全国人大环资委委员，以前担任水利部副部长，现在还兼任中国大坝工程学会理事长。我继续询问。我国大气污染防治法第21条指出，国家对重点大气污染物排放实行总量控制，实现污染物排放总量控制，关键要落实好企业的主体责任。为此，大气污染防治法提出了两项基础性工作，一是要建立全覆盖的企业大气污染物排放许可制度，二是要建立起与我国产业结构和产业分布密度相适应的更加严格的大气污染物标准体系。这次执法检查发现，两方面都是大气污染治理的薄弱环节，所以我想了解的问题有两个，一是按照这次执法检查报告的要求，也就是关于到2020年将大气污染许可制度建成大气环境管理的核心制度，有哪些具体的工作安排？希望听一听生态环境部的意见。二是如何健全更加严格的大气污染物排放标准体系，比如根据生态环境部网站公布的36项主要工业行业大气污染物排放标准，其中近70%的标准是国务院2013年发布大气污染防治行动计划，也就是“大气十条”之前制定的，比如说钢铁、焦化、火电、冶金等等，这些都是“大气十条”之前制定的。想了解一下，相对我国现在的产业结构和产业分布密度，这些标准能否满足大气污染物排放总量控制的要求？有没有进一步从严修订的计划？同时，对于还有30%是2013年以后制定的标准，也想了解一下，这些标准有没有进一步从严的空间？

生态环境部副部长赵英民

[生态环境部副部长赵英民]（2018-07-1011:15:05）

委员长，副委员长，各位委员，我回答一下矫勇委员的提问。“十一五”以来，我国实行重点大气污染物列入约束性指标，实行总量控制。通过煤炭消费的总量控制，还有火电厂的超低排放，以及淘汰黄标车、老旧车等重大减排工程，使得全国大气主要污染物排放量大幅下降，特别是通过“大气十条”的执行，使得全国空气质量得到明显改善。但是由于我国现在还是以煤为主的能源结构，偏重的产业结构，所以导致我国大气污染物排放总量仍然居于高位，要实现环境质量进一步的改善，特别是空气质量的根本改善，需要我们进一步削减排放总量，加大减排力度。一方面要不断加严标准，特别是加大执法力度，确保企业达标排放，来降低排放总量。随着我们环境质量的改善，末端治理的边际递减效应，实际上通过加严标准、加大执法力度，削减排放总量的空间在逐步减少，所以接下来削减大气排放总量的任务有相当一部分需要通过调整结构来进一步削减大气污染排放总量。去年冬天京津冀地区，我们做的两件主要事情，一个煤改气，就是散煤替代，另一个是“散乱污”企业的整治。这两件事情对区域空气质量的改善贡献率分别达到了30%以上，这两件事情大大削减了大气污染物的排放。但是坦率地说，这两件事情都不是通过加严标准来实现的，是通过结构调整来实现的。

[赵英民]（2018-07-1011:16:56）

下面，我就您提到的排放标准和排污许可两方面的问题做一个简要的汇报。第一，关于大气污染物排放标准的问题，排放标准一直是我们大气环境管理的重要手段之一，现行有效的国家大气排放标准有76项，其中涉及到固定污染源的47项，按照法律的要求，地方可以制定严于国家的排放标准，地方排放标准现在有110项，一共涉及到的污染控制指标大概120项。这些标准覆盖了现在排放的颗粒物、二氧化硫、氮氧化物这些主要污染物总排放量的95%以上，这些标准都把它覆盖了，这是一个大的情况。从标准体系来说，我们国家的排放标准固定源排放标准分行业排放标准和综合排放标准，对有行业排放标准的，优先执行行业排放标准，没有行业排放标准的，执行综合排放标准。随着行业排放标准的不断完善，目前综合排放标准管控的污染物排放占比不到5%。“十一五”以来，我们集中出台了火电、钢铁、石化这些重点行业的国家排放标准，目前看这些标准的总体水平还是达到了国际先进水平，同时在这个基础上，又进一步对国家确定的重点区域规定了特别排放限制，通过标准的加严，进一步推动了空气质量的改善，应该说发挥了作用。

[赵英民]（2018-07-1011:17:24）

根据评估，目前我国标准体系存在着三个方面的问题，一是现在的标准体系主要是针对煤烟性的大气污染，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物这些常规污染物行业排放标准比较健全，但是针对臭氧污染，控制挥发性有机物这些污染指标的排放标准还有所欠缺。二是虽然不断加大力度，但是由于企业的主体责任还没有完全落实到位，再加上一些在线监测等监管手段不配套，还有一些地方执法不严等原因，应该说工业企业超标排放情况还时有发生。三是促进污染治理技术进步动力不足，标准编制需要的相关科技支撑不够，所以在有些行业，特别是现在已经达到国际先进水平的行业，如果进一步加严标准存在一定的困难。

[赵英民]（2018-07-1011:17:59）

下一步，我们想从以下几个方面进一步完善排放标准体系，加快补齐短板，助力打赢蓝天保卫战。一是进一步做好排放标准评估工作，加大标准的制修订，主要是针对目前在控制VOCs防控臭氧污染方面，排放标准的缺陷，要进一步完善国家排放标准体系，使得行业覆盖更广，污染控制更有针对性。今年和明年，按照计划，我们将陆续完成制药、农药等十余个行业VOCs重点行业排放标准制定，还有您刚才提到的大气综合排放标准的制修订工作。另外在京津冀、长三角和汾渭平原，对重点污染物继续设定大气污染物特别排放限值，进一步加严。三是全面落实达标排放计划，大幅度减少超标排放的违法行为，综合运用经济政策手段，推动污染治理技术升级改造，为进一步加严排放标准限值奠定基础。

[赵英民]（2018-07-1011:18:26）

关于排污许可证，简要报告一下情况。工业污染源是大气污染的主要来源，也是影响大气环境质量的主要因素，所以对工业企业的排放必须得对它的排放浓度和排放总量提出明确、具体、可执行、可核查的严格要求。对此大气污染防治法做了明确的要求，中央生态文明体制改革方案当中，也对建立和完善排污许可制度提出了明确要求。2016年11月，国务院办公厅印发了《控制污染物排放许可制实施方案》，按照方案要求，2020年要完成所有固定污染源的许可证核发，全国排污许可证管理信息平台有效运转，最终实现“一证式”管理，建立法规体系完备、技术体系科学、管理体系高效的排污许可制度。

[赵英民]（2018-07-1011:18:58）

一年多来，我们主要做了以下几方面工作。一是基本构建了排污许可的法规标准体系，出台了排污许可管理办法（试行）、固定污染源排污许可分类管理名录两个部门规章，发布了25个行业排污许可申请和核发技术规范，还有十多项配套技术法规。目前这些已经核发的行业，应该说解决了目前大气污染重点行业的许可性管理。二是完成了重点行业的核发。截至到去年底，针对火电、钢铁等排放量大、风险高的15个行业核发了21000多张许可证，虽然是2万多张许可证，但是覆盖的污染物排放量占到工业污染源排放量的50%以上，随着时间的推进，覆盖面还在继续扩大。三是建成全国统一的排污许可管理信息平台，实现了统一许可证和排放口的编码，利用平台进行一站式的排污许可核发和管理，公开企业的排放和环境监管行为，一方面方便企业申领，一方面方便社会公众监督，也提高了环保部门规范执法的程度。四是强化依证监管，组织开展许可证执行情况的执法检查，对违法企业进行相关查处。

[赵英民]（2018-07-1011:19:29）

总的来说，通过排污许可制度，推动固定源环境管理实现了四个转变，一是实现了对排污单位的排放污染物粗放管控转向了对排污单位排放口的精细化管控。二是通过排污许可证从管控四项主要污染物转向多污染物的协同管控。三是以污染物排放浓度管控为主转向了对企业排放浓度和排放总量双管控。四是从管控一般的排污情形转向日常管理和重污染天气等特别时段的企业排放行为管理，应该说更加精细化了。这次执法检查报告对排污许可制的实施也提出了相关问题，我们将认真研究落实，一是加快推进排污许可制改革配套法规建设，尽快出台排污许可管理条例，进一步明确排污许可制度作为固定污染源管理的核心基础地位，尽快推动固定源实施一证式管理，不断深入。二是加快排污许可证全覆盖速度，做到核发一个行业、清理一个行业，规范一个行业。明年要使得实现覆盖固定源大气污染物主要排放量覆盖80%以上的目标，到2020年要实现所有固定源全覆盖。三是进一步加大依证监管执法的力度。这是我以上的汇报，请批评指正。

[矫勇]（2018-07-1011:20:04）

谢谢赵部长，我问这个问题，主要是觉得我们国家大气污染物的排放标准不能仅仅满足于国际先进水平。比如说我们国家去年的燃煤量相当于27亿吨的标准煤，美国只是5亿吨标准煤，就是我们的燃煤总量再减少一倍，也是美国的2.7倍，所以我们的标准一定要大大从严。另外，这次我们检查的时候，看到好多企业，即便是执行了特殊排放限值，他们实际的排放量也是特殊排放限值的数量级的降低，所以我的感觉，大气污染物排放标准还是有比较大的提升空间。谢谢！

[栗战书]（2018-07-1011:20:58）

全国人大常委会委员王毅

请王毅委员发言询问。

[王毅]（2018-07-1011:21:35）

我是第十三届全国人大常委会委员、全国人大环资委委员，也是民进中央常委。我的本职是中科院科技战略咨询研究院的副院长，从事公共管理和资源环境政策研究。多年的研究显示，我国大气污染已经演变成为一个区域性的复合污染问题，构建区域污染防治体系至关重要。要彻底解决复杂的区域性问题，一方面需要建立跨行政区的协调机制，另一方面也需要部门间的协调合作，从发展方式转变、能源结构转型、污染综合防治等方面标本兼治。这次国务院机构改革，也把应对气候变化职能划归生态环境部，这有利于发挥协同控制和协同效应。大气污染防治法有专门一章来规定重点区域大气污染联合防治，同时也对环保、经济综合等主管部门的职责作出了规定，但是这些规定一般都比较原则。我们知道，京津冀地区在大气污染防治方面采取了很多强有力的措施，但一些措施，比如大量的人力监管和财政补贴恐怕难以持续，去年冬天京津冀地区的煤改电、煤改气等出现了一些问题和困难，发挥协同效应也存在着以哪个部门、哪项工作为主的争论。可是从需求上看，由于一些地方财政对中央依赖性比较强，特别是京津冀地区的河北，要保证高质量发展，仍需要在经济绿色转型升级、能源结构调整、煤炭消费总量控制、民用散煤治理等方面进一步加大力度。我的问题是，未来我国在大气污染防治的综合协调方面有何进一步改进措施和制度安排，以更好地使各地区、各部门形成合力，实现协同发展。谢谢！

[赵英民]（2018-07-1011:23:51）

感谢王毅委员的提问。近年来，我们国家的大气污染特征越来越多地呈现出明显的区域性、复合型的特征，大气污染物在同一个空气流场内不同的城市间传输扩散、相互影响。研究表明，根据不同的气象条件北京市PM2.5受外部传输影响占到28%到36%不等，上海市外来影响大概占到18%到38%之间。解决区域性大气污染问题，必须强调对每个城市在完成自身减排任务的基础上，还要打破地方行政区划界限，将区域的大气环境作为一个整体进行统一协调管理。另外，随着“大气十条”目标的全面完成，空气质量大幅改善，末端治理边际效益递减，对进一步改善环境空气质量，对我们提出了进一步加大经济结构、产业布局、能源结构等优化调整力度的要求。所以，从这个意义上讲，也必须在现有的基础上，进一步加强部门统筹协调，强化协作，才能形成合力，协同治污。新修订的大气污染防治法，以环境质量改善目标为导向，强化顶层设计、分工协作，而且对重点区域的大气污染联防联控提出了具体要求。

[赵英民]（2018-07-1011:24:19）

为了深入贯彻落实大气污染防治法，原来的环境保护部、现在的生态环境部以落实“大气十条”为抓手，开展区域联防联控，加强部门协作，一方面齐抓共管的治理格局，在落实“大气十条”过程中初步形成。在国务院的统一领导下，生态环境部和发展改革委等多部门分工负责，密切配合，按照各自的职责，及时出台了环保电价等22项配套政策措施，有力地支撑了“大气十条”的落实。另一方面，务实推动区域联防联控机制的创新，在京津冀、长三角等重点区域建立了大气污染防治的协作机制，定期召开会议，制定实施方案，明确年度工作任务，积极探索，统一规划、统一标准、统一监测、统一治理等举措，打破行政区划界限，协同减排，成效非常明显。我们体会，“大气十条”的实施过程中，部门协作和区域协同治污方面的探索，为我们下一步深化联防联控机制，破解大气污染长距离传输、区域间相互影响的难题，还有强化部门合作，应该说进行了有益的尝试，也给我们奠定了非常好的基础。

[赵英民]（2018-07-1011:24:45）

下一步，我们将继续深入贯彻大气污染防治法，按照国务院发布的打赢蓝天保卫战三年行动计划的要求，充分发挥好现有机制的作用，进一步调整优化联防联控的范围，进一步拓宽部门间协作的领域，持续改善空气质量。有四个方面，第一，深化完善大气污染联防联控工作机制。将京津冀及周边地区大气污染防治协作小组调整为京津冀与周边地区大气污染防治领导小组，由国务院领导担任组长，进一步强化京津冀区域协作机制的领导力、执行力，结合落实京津冀协同发展战略，加快区域空气质量改善进程。另外，建立汾渭平原大气污染防治协作机制，纳入京津冀及周边地区大气污染防治领导小组来统筹领导，继续发挥好长三角区域大气污染防治协作小组的作用，探索建立可推广、可复制的区域间长效协作机制。

[赵英民]（2018-07-1011:25:08）

第二，开展重点区域的攻坚行动。在国务院打赢蓝天保卫战三年行动计划的基础上，我们将尽快地制定并实施三大区域的秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案，以问题为导向，标本兼治，从产业、能源、交通、用地结构调整入手，加大秋冬季工业企业生产调控力度，对重点行业企业实行错峰生产，将任务措施分解落实到各个城市，统筹调配全国环境执法力量，实行异地交叉执法、驻地督办，确保方案的各项措施落实到位。

[赵英民]（2018-07-1011:25:49）

第三，开展区域重污染天气的应急联动，按照分区指导，区内统一的原则，各重点区域内统一重污染天气的预警分级标准，夯实应急预案、应急减排措施，开展清单化的管理，做到涉气企业全覆盖，在发生区域性重污染天气期间实施区域应急联动。

[赵英民]（2018-07-1011:26:18）

最后，落实各方面的责任，要强化问责。按照中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见，抓紧出台中央和国家机关相关部门生态环境保护责任清单，把任务分解落实到各个部门，严格实行党政同责，一岗双责，有关地方和部门的落实情况，也将纳入到国务院大督查和相关的专项督查当中。以上汇报请批评指正。

[王毅]（2018-07-1011:26:45）

谢谢赵部长的回答，非常明确清楚。除了赵部长说的之外，作为一个学者，我认为构建区域污染防治体系，仅有目前大气法规定的联席会议、区划规划等机制恐怕还不够，还需要根据治理体系和治理能力现代化的目标要求，参考国内外区域流域治理的经验，探索创新包括统筹协调、利益相关方参与和科学评估咨询在内的基本制度的建立，这三项制度是相互支撑的，其中要强化目前部门协调联动及问责的弱项。同时制度建设还要有明确的时间表、路线图和优先序，并使制度演进的目标可以预期，这样才有利于构建一个现代的区域治理体系。谢谢。

发展改革委副主任连维良

[发展改革委副主任连维良]（2018-07-1011:27:40）

重点在项目审批和管理的环节，加强事中事后监管，确保许可证制度真正能够落实。

[连维良]（2018-07-1011:28:10）

关键是加强监管，在简政放权的过程当中，有些审批事项前置改为后置，涉及到环境保护方面，继续按前置程序管理，确保能够真正落实到位。

[赵英民]（2018-07-1011:28:34）

我补充一下这个问题，现在整个许可证是在按行业分步骤推进，推进的过程中，首先是选了污染重、排放量大的行业来做，刚才我汇报，现在一共核发了21000多家企业，从企业数量来说，还不是很大的一个数，但是因为首先发的是污染物排放量大的行业，所以这21000家企业的排放量占工业排放总量已经超过50%了，下一步我们尽快实现明年底覆盖到80%，2020年100%全覆盖。

[栗战书]（2018-07-1011:42:54）

延伸阅读：

全文｜栗战书：关于检查《中华人民共和国大气污染防治法》实施情况的报告