图文实录｜大气污染防治法执法检查报告专题询问

全国人大常委会委员冯军

请冯军委员发言询问。

[冯军]（2018-07-1012:56:36）

我是十三届全国人大常委会委员、全国人大社会建设委员会委员，来人大工作之前在中国社会科学院法学研究所国际法研究所工作。党的十九大明确要求，坚持全民共治、源头防治，持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战，其中坚持全民共治是党的十九大提出的新理念、新原则和新要求，也是习近平生态文明思想的重要内容。大气污染防治和生态环境保护是全民、全社会共同的责任和事业，这项工作要做好有赖于社会各方面的理解、支持、参与和奉献。在这次执法检查的过程中，发现的很多问题都与全民共治存在着短板和弱项有关。在全民共治领域里有两个重要的环节，一个是法律要求、法律精神的宣传普及，还有一个是执法司法的实效性。有效地普法可以为全民共治发挥社会动员、引导和整合的作用，是全民共治的一个基础性工作。有效的执法、司法可以为全民共治提供有力的支撑，这两个环节在这次执法检查过程中也都发现了一些短板。我想了解一下，我们在建设健全全民共治体系、推动有效普法，提升环境执法司法实效性方面，我们还存在哪些瓶颈性的问题？为解决这些问题，我们准备采取哪些有力的措施？

司法部副部长刘炤

[司法部副部长刘炤]（2018-07-1012:59:09）

普法方面我来报告一下。司法部和生态环境部一直非常重视环境保护普法宣传方面的工作。2016年中共中央和国务院转发了“七五”普法规划，其中很明确地说到，要大力宣传环境保护等方面的法律法规。同时在“七五”普法规划中，也把大气污染防治法的宣传作为重要内容。但是现在执法检查中发现社会对法律了解还是不够，下一步我们司法部和生态环境部要继续加强这方面的工作。第一，强化监督检查，落实普法责任。按照谁执法、谁普法的原则，司法部将和生态环境部一起推动有关部门和地方制定普法的责任清单，落实普法的责任。今年是“七五”普法的中期检查时期，我们在中期检查时要把大气污染防治法作为重要内容，加大分值和权重，进一步推动各地方、各部门做好普法宣传工作。第二，我们认为最好的法治宣传方式，就是加大对违法行为的处罚力度，公开报道有关案件的处理，形成威慑力，这是效果最明显的一种法治宣传，比宣传法律条文还更加有效果。第三，创新方式方法，在不同的平台上继续宣传生态环境的法律。比如，法律服务网、政府法制信息网、生态环境部官网等都继续扩大宣传。第四，广泛调动各方面的力量，增强各方互动，广泛调动律师、公证、人民调解、仲裁、行政复议、司法鉴定等方面的法律职业者参与到普法活动过程中，通过答记者问、专家解读等方式积极回应社会各方面的关切。第五，把握重要节点，加强重点培训，利用法制宣传日、世界环境日、世界地球日等开展宣传，在中小学课本里也可以增加环境保护方面的内容，促进法律知识进课堂、进教材。

最高人民法院副院长江必新

[最高人民法院副院长江必新]（2018-07-1012:59:43）

人民法院从2016年元月至2018年6月全国法院一共审结污染环境的刑事案件3489件，其中同期审结的涉气类污染环境刑事案件仅36件，涉及到67人。这些案件的结构特点，大体上是四个方面。一是总体案件占比偏低，人民法院每年的刑事案件是90万件至100万件左右，涉及到环境污染的是3489件，但涉及到大气污染的就更少了，只有36件，占比非常之低。涉气类污染环境刑事案件在整个环境污染刑事案件中占比也仅仅是1.03%。二是这类刑事案件的地区分布非常不均匀，这几类案件集中在江苏、山东、江西、福建，这四个省占了72%，有16个省市没有一件与大气污染有关的刑事案件。

[江必新]（2018-07-1013:00:26）

三是这类案件涉及的案由、罪名主要其中在非法走私废旧电子器械和石化类加工，真正涉及到大气方面排污的还很少。四是涉及到企业的只有5件，占比非常低，其实真正排污的大户还是企业。这是案件的结构情况。关于处理的情况，在3489件涉及环境污染刑事案件中，包括36件与大气污染相关的刑事案件，所有的都进行了有罪判决，都判有罪了，每年法院都有1000、2000件判无罪，涉及到环境污染案件都判了有罪。但是有52%的判了七年以下有期徒刑和拘役，有48%的案件是判缓刑或者免予刑事处罚。总体来看，判处刑罚偏轻，之所以出现这个问题，主要原因，一是法定刑最高的就是七年以下，一般的就是三年以下。根据相关的刑事政策，三年以下通常有可能判缓，或者有些轻微的就免予处罚了。从法院的主观原因来看，对污染环境的犯罪还是缺乏深刻认识，对它的社会危害性，对国家、对人民的危害性缺乏深刻的认识。另外，这些犯罪很多是受指使或者受暗示实施的，有时候判刑下不了手。还有一个原因，这类案件证据很难取，因为大气污染的流动性、综合性、复杂性，要检察机关提供充分有力的证据很难，所以有时候证据不足，有时候疑罪从无了，有时候判得有点轻。还包括证据规则、标准不是太清楚，也都有关系。

[江必新]（2018-07-1013:00:58）

我们要根据这次会议的精神，尤其是这次会议将作出的决议，认真履行好我们的职责，主要从以下几个方面加强司法审判工作，确保司法活动在生态环境保护、在防治污染方面发挥好服务和保障作用。第一，认真学习习近平生态文明思想，特别是要用最严格的制度、最严密的法治来保护生态环境这样一个重要的思想内容。第二，推进环境资源审判的专门机构和审判团队建设，统一裁判尺度，同时要探索环境审判的刑事、民事、行政三合一的归口审理制度，这样有利于提高专业水平，统一裁判尺度。第三，推进环境资源案件的跨区划管辖制度改革，有利于防止地方保护主义。第四，制定相关的司法政策和司法解释，我们已经制定了十多项生态环境方面的司法解释，但是还要根据新的形势和要求，进一步细化证据标准，进一步细化认定严重污染的标准，通过细化司法解释、司法政策来加以明确。第五，创新裁判方式，比如刑附民的案件，犯罪人也没有能力缴纳罚金，罚了他也交不了，最后就让他植树，“劳务代偿”，反响也很好。第六，发布环境资源案件的典型案例，我们已经发布了好几批典型案例，通过典型案例指导各级法院统一裁判标准。第七，通过公开裁判文书、公开审判过程接受社会监督，也就是最高法院的监督指导方式之一，进行类案专项分析，随时把这类案件拿出来进行比照分析，发现有执法不力或者偏软的，及时进行监督指导。第八，加强与有关公安、检察、行政机关的良性互动，统一思想、统一尺度。不当之处请大家批评指正。

最高人民检察院副检察长张雪樵

[最高人民检察院副检察长张雪樵]（2018-07-1013:01:53）

刚才冯军委员提到的司法机关应该在依法治污方面发挥应有的担当作用，检察机关在十八大以来，坚持习近平新时代中国特色社会主义思想、生态文明思想为指导，立足法律监督职能，把环境污染犯罪的打击放到很高的位置。连续四年专门开展了以环境污染为重点的专项立案监督活动，从2017年到现在一年半的时间，环境污染犯罪一共办理了批捕案件4793人，起诉了7613人，有力打击了破坏环境资源犯罪活动。刚才江院长提到涉气污染犯罪仅有36件，可能存在统计方法不一样。因为对于涉气的大气污染犯罪，水污染也好，固体污染也好，气污染也好，都是放在污染环境罪之中。在处理这些案件中，有些还存在着固体污染和大气污染有重叠的情况，比如燃烧煤焦油，挥发的是有毒气体，叫多环芳烃，是有毒气体；加工工业废水，会挥发甲苯，这可能就统计到水污染当中了。我们办理的案件，不分气污染、水污染和固体污染，这些是重叠的。

[张雪樵]（2018-07-1013:02:59）

企业排污的案件为什么这么少，和大气污染排放有毒气体的取证很难，大气污染排放结束了再去查证这个气体就难以查到，只能通过遗留的物质来查证，比如遗留的燃烧电子元件，燃烧的晶体管、集成板如果还在，通过查证，可以作为证据。如果燃烧的固体东西都没有了，取证就比较困难了。在这些案件当中，一个是冯军委员提到执法司法环节，大气污染环境罪很少，检察机关能不能发挥有效的监督，能不能解决有案不移送、以罚代刑的问题，通过调研这些情况是存在的。在立法当中对于污染环境犯罪，这些年来做了很大的改进。比如，2013年6月份“两高”通过司法解释，打击污染环境罪，2016年12月份又修改了“两高”司法解释，对污染环境罪进一步细化，但是还存在一些问题。因为对污染环境犯罪有一个标准问题，就是一定要情节严重，情节严重才能构成犯罪，如果不能证明严重，就不构成犯罪。严重的标准一般在人、财、物三个方面：要一人死亡、三人重伤、十人轻伤才能够罪。呼吸有毒气体，当场死亡的比较少；如果呼吸了几个月，出现了发病，那么发病的原因到底是个人身体的原因还是有毒气体的原因，这方面的证明比较难。还有财产损失，要求30万元损失以上，这要鉴定，像江西抚州有两个村民燃烧电子元件，后来检察机关通过公益诉讼起诉，要鉴定到底对大气造成了多大损失，江西抚州这个案件，检察机关提交到了北京的一家鉴定机构做了鉴定。地方上相应的鉴定机构比较少，也就是说损失结果鉴定难。另外，还有要求排放的有毒物质达到三等，超过国家标准的三倍，国家标准是有专门的国家废物排放名录，排放名录往往规定的是化学名称，如甲苯等专业名称，像这样一个规定，平时行政执法机构查到违法行为之后，到底是不是含有这种有毒气体还要鉴定，不鉴定就无法判明。这就是执法部门没有及时移交公安机关的一个原因之一，进而检察机关也难以进行下一步工作。另外一个情况，是去年修改了民诉法和行政诉讼法，公益诉讼全面开展，一年半以来办理了594件大气污染民事公益诉讼和行政公益诉讼案件。比如在北京大兴一家公司，它通过喷漆排放有毒气体，北京检察院第四分院通过提起民事公益诉讼，请求法院判定这家公司在达到标准之前禁止生产，同时赔偿899400元损失，并登报赔礼道歉，这是大气污染的一个典型案例。刚才提到立法当中存在的问题，就是希望进一步完善刑事立法和公益诉讼立法保障，特别是对于犯罪标准，污染环境罪能不能在立案标准上做一些修改，比如把结果犯修订为行为犯，只要排放有毒气体就认定为犯罪。这是第一。第二，在完善行政执法与刑事司法衔接工作机制上、办法上要做进一步改进，特别是环保执法，包括其他部门执法，通过机制建设，信息共享，实现行政执法部门和检察机关、公安机关信息互联互通提高发现犯罪，打击犯罪的能力。第三，从司法鉴定机构上，要进一步改善和加大工作力度，提升大气污染鉴定能力和水平。第四，与法院建立协作机制，特别是对一些重大跨地区污染，比如京津冀地区大气污染，为避免地方干预，通过建立跨行政区划的司法协作机制，或者跨区划的行政公益诉讼、跨区划的民事公益诉讼，或者跨区域司法管辖机制，进一步加大对犯罪打击力度以及对大气污染损害的制裁力度、救济力度。第五，对检察机关来讲，进一步加大专业化建设以及人才培养，特别是与环保、自然资源等部门探索建立专业人才的交流合作机制，提升办理大气污染案件的能力和水平。

[冯军]（2018-07-1013:03:21）

谢谢刘部长、江院长和张检察长。三位领导话虽然不多，但是信息量非常大。我感觉到，环境刑事司法案件的数量如此之低不能简单地用哪个法院、哪个检察院主观上不担当来解释，这说明了大气污染防治、环境保护的复杂性和艰巨性，也说明在这个问题上认识不容易统一、步调不容易一致，也说明党的十九大报告和总书记生态文明思想关于坚持全民共治的必要性。普法工作和执法司法工作实际上是法律实施里的两个重要环节，也是两个难题。全民共治为破解这两个难题提供了一个新的思路，相信把共治的文章做好，我们的污染防治和生态环境保护工作以及法律实施就能够打开局面，进入一个新境界。谢谢！

[栗战书]（2018-07-1013:09:49）

其他出席会议和列席会议的同志还有什么想提问题和询问的事情。

全国人大代表刘怀平

[全国人大代表刘怀平]（2018-07-1013:10:31）

我是十三届人大代表，来自江苏盐城，专业从事环保产业的。前不久有幸参加了此次执法检查，请教生态环境部有关人员一个问题，大气污染防治法很多条款都明确对政府和企业在环境信息公开提出了明确要求，但是我们在这次的执法检查当中还是发现，很多企业以环境信息和生产信息，都是企业的重要商业秘密为由，不公开信息，或者公开的信息不完整、不及时、不准确。请问生态环境部，你们接下来将采取哪些具体措施，保证企业的环境信息能够及时、完整、准确和强制公开，保障公众的知情权和监督权。谢谢！

[赵英民]（2018-07-1013:11:11）

谢谢刘怀平委员的提问。的确，环境信息公开是我们实现全民共治、改善环境质量的一个非常重要的手段和方式，生态环境部也是高度重视环境信息公开，按照《环保法》和《大气法》和《政府信息公开条例》的有关规定，不断加大信息公开工作力度，特别是把信息公开作为依法加强环境保护的重要措施。就像您刚才提到的，虽然我们这几年信息公开力度不断加大，特别是您关心的企业信息公开方面，也是不断出台新的规定，不断强化企业信息公开，比如说我们专门印发了《企业事业单位环境信息公开办法》部门规章，另外要求重点排污单位要及时公开自己的排污情况。从2016年开始，通过督促垃圾焚烧企业实行“装、树、联”工作，推动这些企业的环境信息向社会公开，接受社会监督。特别是结合着刚才我汇报的排污许可证的实施，进一步强化企业排放信息的公开，按照新的排污许可证的要求，企业在申领许可证的时候，要对自己生产过程、日常运行过程中什么样的环节、以什么样的方式公开，公开的频次、公开的地方，都有非常明确的要求，通过推动排污许可证，进一步强化环境信息公开。目前已经核发许可证的企业正在按照排污许可证管理的有关要求，不断地加大自己的环境信息公开力度。但是这方面的确还是存在一些问题，我们觉得，一方面企业信息公开工作虽然现在已经全面要求了，但是整体还比较滞后，特别是重点排污单位，环境信息公开的进展还是比较缓慢，这的确是跟企业环境意识、认识有一定的关系。当然，也有进一步完善法律法规要求的问题。

[赵英民]（2018-07-1013:11:38）

下一步，我们要进一步强化信息公开工作，除了健全政府信息公开工作之外，关于企业信息公开，主要是强化重点排污单位的管理，按照中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战意见》的有关要求，督促落实企业主体责任，依法抓好重点排污单位的环境信息公开。二是加强污染源监测信息公开的抽查工作，对各地企业污染源监测信息的公开情况，要组织网络抽查，对信息公开的结果进行核定，并且通报有关情况。组织各地对重点排污单位环境信息公开情况进行抽查，对不公开、公开不及时、不如实公开的，要依法作出处理。三是进一步完善企业环境信息公开的平台，结合排污许可证信息平台的建设，要整合现在涉及污染源环境管理的多个系统，推动建立统一的重点排污单位环境信息公开平台，为企业、公众、环保管理部门以及各部门提供统一便捷的信息发布渠道和查询服务渠道，提升信息公开社会效益，也方便公众的监督。

全国人大常委会委员周洪宇

[全国人大常委会委员周洪宇]（2018-07-1013:13:14）

现在在湖北省人大常委会工作，担任副主任，我是做教育工作的，因为在省人大工作，对立法也比较感兴趣。从这次执法检查的情况看，我感觉有个问题比较突出，那就是大气污染防治法的配套法规还不太完善，还需要进一步健全。委员长昨天的报告对这点也作了特别强调，要求要“加快制定配套法规规章和标准”。分组审议的时候，我们第三组委员和其他组一样，对这一点也提出了不少的意见和建议。我想了解一下，下一步有关部门对如何加快推动完善大气污染防治法的配套法规，建立健全最严格最严密的生态环境保护法律制度，有哪些具体的打算和安排。谢谢！

[司法部副部长刘炤]（2018-07-1013:14:07）

按照大气污染防治法的规定，在配套行政法规方面，目前主要欠缺的是排污许可管理条例。大气污染防治法第19条规定，要制定排污许可方面的行政法规。2016年，国务院发布实施方案，对排污许可证核发工作进行了总体部署，同时要求加快制定排污许可管理条例。2017年，原环境保护部发布重点行业排污许可试点工作方案，2018年1月，原环境保护部又公布了《排污许可管理办法（试行）》，委员长在报告中指出，排染许可管理条例要在2019年前完成。目前条例的总体思路已经比较清晰了，就是要建立覆盖所有固定污染源和所有环境要素的排污许可制度，下一步，司法部和生态环境部将组成联合小组，对生态环境部《排污许可管理办法（试行）》执行中的经验和问题进行研究，认真研究常委会执法检查中发现的问题，争取在9月底之前起草出排污许可管理条例的送审稿，并抓紧听取各方面意见，确保在常委会要求的时限之前将排污许可管理条例草案提请国务院审议。除了行政法规，还有一些有关部门负责制定的规章制度，主要由有关部门去做，我们将按照职责配合。

[赵英民]（2018-07-1013:14:29）

关于配套法规制定方面，跟大气法配套的主要有两个，一个是刚才刘部长提到的排污许可管理条例，还有一个是京津冀及周边地区大气污染防治条例，这个文件已经写入了国务院刚刚发布的打赢蓝天保卫战三年行动计划，现在我们正在开展立法的前期研究论证工作。下一步，我们将按照国务院的要求，明确时间表、工作步骤，加快推进立法工作。我就补充这么一点。

[王勇]（2018-07-1013:14:54）

现在国务院有关部门正在制定“三定”方案，目前的“三定”方案明确，生态环境部是落实党中央、国务院决策部署、履行环境保护责任的主要行政部门，针对环境保护法律体系需要健全完善的问题，生态环境部要牵头组织各有关部门认真研究，提出需要健全完善法律法规和配套制度的意见建议。希望全国人大给予有力支持、监督，有关部门要将有关修法立法的有关意见建议主动向全国人大汇报，在全国人大常委会的领导下扎实做好相关制修订法律法规的工作。

[周洪宇]（2018-07-1013:15:20）

谢谢王勇国务委员和刘部长、赵部长的回答。我感觉到，委员长的报告里面，对这点做了特别强调，是从贯彻落实习近平生态文明思想这样一个高度，从立法的整体角度来考虑来看待这个问题，因此可能不仅仅是刚才这几个部门提到的一些相关法律法规规章，包括标准，还有一些非常重要的也需要进一步加快制定。邓秀新委员有个说法我很赞同，他讲大气、水和土壤的污染防治关系，他说大气污染防治关系到今天，相对来说是最容易解决的，只要下了工夫，是可以比较快地改变的。水污染防治要难一些，它涉及到当代，而土壤污染防治最难，它涉及到未来。要真正解决这些问题，要有统筹考虑。因此，对涉及到的生态环境保护相关法律法规都要由此尽快制定颁布。比如，除了土壤污染防治法，湿地保护法等法律法规也需要尽快制定。刚才有些提到了，有些还需要作进一步的考虑。我就补充这一点，其他的没有了。

延伸阅读：

全文｜栗战书：关于检查《中华人民共和国大气污染防治法》实施情况的报告