全文｜栗战书：关于检查《中华人民共和国大气污染防治法》实施情况的报告

三、原因分析

存在上述问题的原因是多方面的，关键是一些地方和部门没有正确处理好环境保护和经济发展的关系，没有全面有效实施大气污染防治法。

（一）对绿色发展理念的认识存在差距

一些地方政府及其相关部门对绿水青山就是金山银山的绿色发展理念没有学深悟透，没有正确处理好环境保护与经济发展的关系，没有把生态文明的理念、原则、目标融入到当地经济社会发展各方面，仍然延续传统的粗放型发展模式和做法。一些地方对打赢大气污染防治攻坚战的紧迫性和艰巨性认识不到位，习惯于纵向分析看成效，缺乏横向比较找差距的工作自觉性；打苦仗、硬仗的思想准备不足，需要深挖治污潜力；满足于自身空气质量达标，对区域联防联控的责任重视不够。

（二）生态环境保护法律学习宣传运用缺乏力度

一些地区环境保护法律的宣传普及形式比较单一、范围窄、内容不全面不深入，学习不系统，培训走过场，法律知识学用脱节，普法效果不明显。执法检查期间的问卷调查显示，一些地方政府部门和企业没有组织好对大气污染防治法的学习宣传，部门负责人对法律的了解和认识模糊，企业干部职工对法律主要制度规定不了解。有的地方没有充分用好地方立法权，没有及时从本地实际出发制定出台地方性法规或规章。政府部门依法监管的观念有待提高，企业依法治污缺乏自觉性，人民群众运用法律武器维护自身合法权益的意识要进一步增强。

（三）大气污染治理的长效机制尚未健全

一是投入保障机制不完善。企业环境成本没有实现内部化，治污投入不足；中央与地方、地方不同层级政府之间环境保护财政事权和支出责任的划分，需要进一步清晰、合理和规范；财政资金分配机制有待完善，地方存在“等靠要”的思想。二是政策缺乏系统性协同性。在大气污染防治工作中没有充分运用经济手段，市场机制作用发挥不显著。价格、财税、金融等经济政策和环保信用评价体系尚未形成“组合拳”，对企业治污的激励约束不够。三是科技支撑能力不强。精准治霾研究有待深入，城市细颗粒物源解析及排放控制、臭氧污染形成机理及应对措施、雾霾预报预警等方面的基础研究亟待加强。

此外，工作中存在作风不扎实的问题。检查中发现，一些地方政府和部门在汇报和自查报告中谈工作成绩多，对问题说得少、缺乏深入分析研究。检查组看到的多是以治理成效和经验为主的好典型，随机抽查企业发现不同程度地存在违法问题。一些地方不同层级防治污染的工作要求“上下一般粗”，安排部署多、政策文件多、口头表态多，实际工作中的落实情况层层递减。一些地方治污主要靠上面推动和外在约束，工作的主动性有待提高，责任落得不实，治理成效不稳固。

四、意见和建议

大气污染防治法强化了政府和企业的法律责任，加大了违法处罚力度，具有很强的针对性、可操作性和可执行性。要全面有效实施大气污染防治法，依法推动解决大气污染突出问题，努力提升人民群众的蓝天幸福感。

（一）坚决贯彻落实习近平生态文明思想

习近平生态文明思想聚焦人民群众感受最深刻、要求最迫切的突出环境问题，从根本上扭转了多年存在的一些不正确的发展理念，对生态文明建设进行了顶层设计和全面部署，是推进生态文明建设、建设美丽中国的强大思想武器。各国家机关要以习近平生态文明思想为科学指引，统一认识、凝心聚力，牢固树立绿水青山就是金山银山的绿色发展理念，自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来，把生态文明建设重大部署和重要任务落到实处，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。各级人大及其常委会要把生态文明建设作为重要领域，建立健全最严格最严密的生态环境保护法律制度，大力推动生态环境保护法律制度全面有效实施，推动党中央关于打赢蓝天保卫战决策部署的贯彻落实。

（二）严格实施大气污染防治法

强化源头控制。要大力调整“四个结构”（产业结构、能源结构、运输结构、用地结构）。一是调整优化产业结构和布局，重点区域严禁钢铁、焦化、电解铝等高耗能、高污染行业新增产能。提高污染排放标准，加大钢铁等重点行业落后产能淘汰力度。加快推进城市建成区内水泥、平板玻璃、焦化、化工等重污染企业的搬迁改造。全面整治“散乱污”企业及集群。二是调整优化能源结构，增加清洁能源使用，落实可再生能源发电全额保障性收购政策。大力推进煤炭清洁高效利用，严格落实重点区域煤炭消费总量控制目标。大力推进散煤治理，以保障北方地区冬季清洁取暖为重点，因地制宜、多措并举，稳步推进“煤改气”、“煤改电”工作，到2020年采暖季前，在保障能源供应的前提下，基本完成京津冀及周边地区、汾渭平原的平原地区生活和冬季取暖散煤替代。三是调整优化运输结构，以中长距离大宗产品运输为突破口，减少公路运输量，增加铁路运输量，建成清洁高效、环境友好的货物运输体系。四是优化调整用地结构，推进面源污染治理。加快实施防风固沙绿化工程。推进露天矿山综合整治，重点区域原则上禁止新建露天矿山建设项目，对污染环境、破坏生态、乱采滥挖的露天矿山要依法关闭。加强扬尘综合治理，严格施工扬尘管理，2018年年底前各地建立管理清单；加强道路扬尘综合整治，实施重点区域降尘考核。加强秸秆综合利用和氨排放控制，切实加强秸秆禁烧管控。确保到2020年，全国秸秆综合利用率达到85%。控制农业源氨排放，实现化肥农药使用量负增长。强化畜禽粪污资源化利用，减少氨挥发排放。

严格落实各项法律制度。国务院有关部门要认真对照大气污染防治法，逐条梳理落实情况，尽快建立健全相关制度措施。一是落实工业企业污染物达标排放要求。各相关部门要依法大力整治排放不达标企业，限期实现污染物达标排放。对于无法实现达标排放、治理无望的企业要坚决依法关停。要强化综合整治，加强对中小企业燃煤、施工扬尘、餐厨油烟、农业面源污染等的监督管理，深挖治污潜力。二是落实监测制度。完善环境监测监控网络，到2020年年底前确保实现东中部区县和西部大气污染严重城市的区县监测站点全覆盖。督促企业进行自动监控，2018年年底前，重点排污单位全部安装自动在线监控设备并同生态环境主管部门联网，依法公开排污信息。生态环境部门要强化对监测数据质量控制，依法严惩环境监测数据弄虚作假行为。三是落实信息公开制度。生态环境部门要依法公开各类标准和大气环境质量状况信息，公开污染治理措施、重污染天气应对、环保违法处罚等信息，督促企业向社会及时公布自行监测和污染排放情况，为人民群众参与监督创造条件。四是落实机动车船污染防治各项规定。工业、市场、生态环境等监管部门要严厉打击生产销售环保不达标车辆、机动车排放检验机构检测弄虚作假行为，严厉打击生产、销售和使用非标车（船）用燃料行为，彻底清除黑加油站点。生态环境部门要完善机动车遥感监测网络，对在用柴油车排放情况进行联网监测。公安、生态环境等部门要认真落实大气污染防治法关于超标车处罚的规定，采取多种措施提高违法成本、加大处罚力度。

（三）加快制定配套法规规章和标准

一是完善配套法规。在2019年年底前出台排污许可管理条例，对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制，按行业、地区、时限核发排污许可证。2020年，将排污许可证制度建设成为固定源环境管理核心制度，实现“一证式”管理。市场监管等部门要加快建立机动车和非道路移动机械环境保护召回制度，生态环境等部门要在2018年年底前依法制定并公布有毒有害大气污染物名录。二是完善标准体系。2019年年底前，市场监管、生态环境等部门要制定符合大气环境保护要求的涂料、油墨等产品挥发性有机物含量限值强制性国家标准，加快制定石油焦质量标准。生态环境部门要尽快评估、及时修改完善《恶臭污染物排放标准》、《大气污染物综合排放标准》、《工业炉窑大气污染排放标准》等滞后的大气污染排放标准。大气污染防治重点地区要积极制定严于国家污染物排放标准的地方标准。三是完善地方性法规。鼓励地方在大气污染防治领域先于国家进行立法。2018年底前，各省级人大及其常委会要制定或修改大气污染防治相关条例，结合本地实际进一步明确细化上位法规定，增强法律的操作性、规范性、约束性，实现大气污染防治地方性法规全覆盖。

（四）加强对法律实施的监督

各级人大及其常委会要围绕到2020年生态环境质量总体改善、主要污染物排放总量大幅减少的总体目标，把大气污染防治作为重点工作领域，持续开展执法检查、跟踪监督、听取审议工作报告、专题询问等，督促国务院及其有关部门、地方各级政府严格落实环境保护目标责任制，加大财政投入力度，改善大气环境质量，坚决依法推动打好污染防治攻坚战、打赢蓝天保卫战。国务院各相关职能部门要加大执法监管力度，加强基层执法能力建设，积极推进生态环境保护综合执法，依法惩处各类违法行为，推动企业全面履行治污责任。法院、检察院、公安、司法行政、生态环境等部门要共同推进环境司法工作，健全环境保护行政执法和刑事司法衔接机制，完善调查取证、责任认定、鉴定评估、处罚标准等制度，依法严惩重罚环境违法犯罪行为。对于这次执法检查中发现的突出违法问题，要纳入中央环保督察“回头看”范畴，落实法律责任，依法严肃处理。各省（区、市）要举一反三，严格依法对检查发现的问题逐一进行整改。国务院及其有关部门、各级地方政府要按照“谁执法谁普法”的原则，加强大气污染防治法律知识和科学知识宣传普及，引导公众增强法治意识、生态意识、环保意识、节约意识，自觉践行绿色生活。

（五）进一步强化科技支撑

科技、生态环境等部门要加强重点区域、重点领域大气污染关键问题的科技攻坚，组织开展对臭氧等大气污染物成因及治理技术攻关，为科学决策、精准治污提供有力支撑。加快大气污染防治成熟新技术、新材料、新模式推广，尽快实现先进实用的污染治理设备国产化。推动环境监测技术进步和自主创新，鼓励和推进环境监测系统及监测设备的重点研发专项。科技、工信、生态环境等部门要加强对中小企业的科技服务，推动环境治理技术水平的整体提升。

同志们，打赢蓝天保卫战是打好污染防治攻坚战的重中之重，时间紧、任务重、难度大。我们要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，以习近平生态文明思想为方向指引和根本遵循，全面有效实施大气污染防治法，坚持以法律的武器治理污染，用法治的力量保卫蓝天，为提升生态文明，决胜全面建成小康社会、建设美丽中国作出贡献。

以上报告，请审议。

延伸阅读：

数解大气污染防治法执法检查报告