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问题四:地方性法规不到位
2000年,原建设部确定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林8个城市作为“生活垃圾分类收集试点城市”,并明确试点城市可以在法规、政策、技术和方法等方面进行探索和总结,为在全国实行垃圾分类收集创造条件。然而,多数城市经过近20年的努力,垃圾分类依然举步维艰。
其存在的主要问题有:管理部门重视程度不够;缺少有力的政策扶持和配套的执行措施;市民对垃圾分类具体办法不了解,无法具体实施等。在法律方面,则存在地方性法规不到位或立法有空白、各地立法内容过于笼统、缺乏法律责任的规定、地区发展不均衡等问题。
虽然部分城市近几年已经就垃圾分类出台管理条例,但大多数城市则没有起步。已出台的法规条例,执行效果也并不明显,甚至部分城市,法规出台后无人执行。除法律、法规之外的一些规定和意见,往往又规定得过于笼统,缺乏可操作性和有效指标。
问题五:针对性、可操作性差
谈及我国现有垃圾分类法律规定在现实中执行力较差的问题,缺乏法律责任规定、立法技术较为落后是主因。如这些规定往往存在原则性、口号性强的特点,但针对性、可操作性较差,且存在法律内容不确定的问题。
比如,《城市生活垃圾管理办法》第九条、第十一条中指出,“应严格执行国家有关法律、法规”。这指的究竟是哪些法律、法规?我们并不清楚,而且也没有相关的司法解释。
“所以,应明确法律责任,建立行之有效的制裁机制。”立法中应明确规定国家、地方、企业和个人在城市生活垃圾分类法律中应负的责任和应尽的义务,指明各地行政主管部门的监督管理责任,并将企业回收利用废弃物的义务在法律上予以明确规定。同时,对于违法行为,应视程度的不同给予相应的行政处分、经济上的制裁,甚至追究刑事责任。
问题六、各关联主体责权利不清
要建立垃圾分类的立法体系,一个重要问题就是要分析和厘清我国目前垃圾分类法律关系的各主体,明确他们的权利和义务。
公众、政府主管部门、居委会、物业部门等主要主体,都属于义务主体。但我们要注意几点:一是政府主管部门的角色较为特殊,它既作为执法者执行监督管理职能,又要作为一个守法者具体组织实施垃圾清运和最终处理处置。所以,它一方面是权利主体,一方面又是义务主体,具有双重身份。
此外,我国还有法律关系外一个特殊主体,即废品回收者。他们看上去不是一个单独的主体,但事实上承担了很大一部分垃圾分类收集的工作。
“要建立垃圾分类的立法体系,必须分析目前这几个主体的现状和存在的问题。”对公众来说,要么不清楚什么是垃圾分类,要么是想分也不知道该怎么分;居委会、物业则被资金来源、人员等问题困扰;废品回收者的规范管理存在问题;环卫部门究竟是要监督管理还是服务,其角色是执法者,还是守法者?
垃圾分类回收必须要进行企业化运作,而政府部门则应该是间接管理,履行环境监督管理的职责。
垃圾的分类处理因为涉及到公共利益,单靠市场机制是不可能完全解决的,必须要有法律的强制介入,建构并完善我国城市生活垃圾分类的法律体系。不仅必须明确城市生活垃圾分类的相关主体在分类中的具体权利和应尽的义务,对违反法律规定的行为也要进行相应的法律制裁。
同时,还要改革我国现有城市生活垃圾管理体制,推进我国城市生活垃圾综合处理系统建设,改善我国垃圾资源回收利用宣传教育机制。
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