垃圾分类的根本出路在市场化改革

三、垃圾分类的解决之道

1、制度设计决定垃圾分类

垃圾分类是一项庞大而复杂的社会系统工程，不能头痛医头、脚痛医脚，需要系统思考和系统解决。要注重它的系统性、整体性和协同性，注重顶层设计和制度设计。制度设计决定垃圾分类的成败。

2、建立“共建、共治、共享”的治理格局

根据“激励相容”的经济学理论（所谓激励相容，指在市场经济中，每个理性经济人都会有自利的一面，其个人行为会按自利的规则行为行动；如果能有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与企业实现集体价值最大化的目标相吻合，这一制度安排，就是“激励相容”）。从我国实际和所处发展阶段出发，通过科学、合理的制度设计和制度安排，充分调动政府、企业、社会、公民“四个主体”的积极性，做到“共建、共治、共享”的”互动共治”的治理格局。蹄疾而步稳，一步一个脚印地走下去，最终达到垃圾分类的目标。

在实际操作中，要做“三个有机结合”，一是理论和实践相结合。二是顶层设计和摸着石头过河（基层创新）相结合。三是政府、市场、社会相结合。

3、抓好主要矛盾——产业链盈利

当然，最关键的是要抓住主要矛盾。毛泽东同志说：“在复杂事物的发展过程中，有许多的矛盾存在，其中必有一种是主要的矛盾，由于它的存在和发展，规定和影响其他矛盾的存在和发展”。

抓住了这个主要矛盾，就抓住了“牛鼻子”，其它很多问题就迎刃而解了。在垃圾分类这项工作中，主要矛盾或者说最重要的事只有关一件——盈利，这里说的盈利是整个产业链盈利。

要想让整个产业链盈利，就要对现有环卫体制、机制、税制、费制进行改革，以破出体制、机制弊端和利益固化的藩篱。那么，垃圾分类改革试点的总的方向是什么呢？这就是市场化改革。

四、垃圾分类市场化改革的必要性

（一）概念

概括的说，是指在垃圾分类处理工作中，引入市场机制，通过市场机制来调解垃圾分类处理的供给与需求，从而达到降低成本，提高效率，以及垃圾的资源化、减量化的目的。

具体而言，垃圾分类市场化是指将垃圾分类投放、收集、运输、处理、利用等各环节有效衔接起来，由一个市场主体来运营。同时，配套相应的法律法规和产业政策。

（二）市场化的必要性

1、改革的需要

党的十八大三中会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“改革的总的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，“经济体制改革的核心是如何处理政府和市场的关系问题，充分发挥市场在资源配置中起决定性作用，更好的发挥政府的作用”。

党的十九大报告继续指出：“充分发挥市场在资源配置中起决定性作用，更好的发挥政府的作用”，发挥政府的作用，不是要政府亲力亲为，自己去当‘运动员”，而是要当“裁判员”，制定好相关制度，从而保障市场机制的正常运行。

习近平总书记也指出：在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。

因垃圾分类又具有社会性，还应该发挥社会的“治理之手”的作用。

2、政策的需要

垃圾是一种具有公共物品属性的低品质资源，致使处理成本尤其是资源化利用成本较高，其管理需要统筹社会、政治、经济和科技的发展，只有依靠法律和政策的强制、引导作用，垃圾处理产业化才可能实现。

我国2002年颁布了《清洁生产促进法》，2005年又颁布了《可再生能源法》并开始实施新的《固体废物污染环境防治法》，200９年开始实施《循环经济法促进法》。

《固体废物污染环境防治法》明确要求垃圾处理产业化。《清洁生产促进法》和《循环经济法促进法》要求推行产品责任延伸制度，目的是要调整政府、企业、公众和行业协会等各类主体在产品生产、流通、消费和回收的全过程中所进行的减量化、再利用和再循环活动。

为了有效实施法律法规，相关部门又先后发布了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》(计价格【2002】872号)、《关于加快项目前期工作，积极推进城市污水和垃圾处理产业化有关问题的通知》(计办投资[2002]1451号)、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(建城[2002]272号)、《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令【2004】126号)、《国家环保总局关于推进循环经济发展的指导意见》（环发〔2005〕114号）、《城市生活垃圾管理办法》(建设部令第【2007】157号)、及《关于企业所得税若干优惠政策的通知》（财税字(94)001号）等政策措施。

最近几年，特别是自2014年开始，国家大力推进政府和社会资本合作的工作。2016年10月，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，明确将垃圾处理纳入探索开展PPP模式强制试点领域。

需要明确的是，垃圾分类本身不是一个独立的行业，而是垃圾处理的一个环节，一个关键的环节。前端垃圾分类一定要与中端收集、运输，后端处理及利用相结合，它们是一个有机的整体。

将垃圾分类纳入PPP模式强制试点，是因为垃圾处理领域探索开展PPP模式较早，申报国家PPP模式示范项目的积极性和成功率较高，且在开展PPP模式示范方面取得了一定经验。

更深层次的原因是，垃圾处理领域正处在推动政府、社会、市场“互动共治”的关键期，采用PPP模式将会对发挥市场作用、吸引社会力量参与和消除政府大包大揽行为产生助推作用。

3、管理的需要

在管理体制上，我国目前多数城市环境卫生体制完全是按照计划经济模式运行的，是在垃圾粪便清扫清运的基础上发展起来的，集管理职能和环卫作业为一体，政企不分，事企不分，随着环卫工作内涵的深入和外延的扩大，显得效率低、负担重，不能适应新形势的发展。

政府既要负责管理又要负责服务，结果既不能有效的实施管理，又不能很好的进行服务，这是现行管理体制最大的弊端。当然，最近几年环卫市场化改革在全国各地逐步推开。

由于环境卫生涉及到社会的方方面面，传统的体制和政策使相关行业互相分割，缺乏统一管理和协调，影响了管理力度。由于没有有利的政策，废旧物资回收行业正处于萎缩状态，严重影响了城市生活垃圾的回收利用，不利于垃圾的资源化；由于不能有效的保障全社会采取洁净生产工艺，不利于垃圾的减量化。

根据市场经济规律，应当采取多种经济手段，从税收、信贷、征地和用电等方面对从事垃圾处理和回收利用的生产、流通企业、事业单位给予支持。

4、产业链的需要

政府在长远规划中，要把发展城市垃圾处理产业放在高度优先的位置，把垃圾分类、循环使用、收集、运输和处置这一城市垃圾处理的“产业链”作为经济增长的助推器来对待。

城市垃圾处理产业的最终目的不仅仅是经济效益的最大化，更是取得社会、生态和环境的全面效益。

必须通盘考虑、设计城市垃圾处理的整个“产业链”，包括垃圾收集、分类、运输、加工、交易、废品回收市场建设、检查与监控等各环节的协调发展。

“产业链”中各个要素相互联系，互成一体，任何一个要素的变化都会影响到其他要素。因此，要把“产业链”作为一个整体来设计、规划和培育，只有这样，才能起到事半功倍的效果。把任何一个要素从“产业链”中分离出来而进行的努力，都是收效甚微的。

垃圾的收集、存储、运输、处理、回收，由于由不同性质的单位、无组织的人群操作，一方面因多个利益主体的参与使得不同主体相互之间因利益关系难协调，导致垃圾收、储、运、处理及回收各个环节脱节，难以有效地做好垃圾处理。

另一方面垃圾中可回收有利益的部分都被个人或小团体拿走了，而没有回收价值的对社会环境有危害的部分却被甩给了社会和政府，从而加大政府财政的负担。

即使有企业愿意投资垃圾处理基础设施的建设和经营，由于没有政府在垃圾处理收费、税收优惠及贷款支持等方面的政策扶持，往往难以持续支撑下去，最终也不得不退出这一领域。

5、融资的需要

在经费来源上，长期以来，城市环境卫生作为一项公益事业，完全由政府财政负担。垃圾的产生者（居民或单位），没有付费或“象征性”的付费，从而垃圾产生的越来越多，结果垃圾收运处理的费用成为政府部门的沉重包袱，缺少资金来源，完全依赖于市长是否重视，严重影响了城市环境卫生事业和资源化设施建设和运行管理，不利于城市环境卫生产业的发展。

（三）现阶段垃圾分类市场化面临的主要问题

作为一个新诞生的市场，垃圾分类市场化面临一些先天不足，还有很多问题，主要有：

一是理论体系不完整。垃圾分类是一项长期、复杂的社会系统工程，具体的实践和推进需要理论的支撑和指导。目前，我国还没有一个完整、科学、系统的垃圾分类理论体系，来回答垃圾及垃圾分类的属性和本质是什么，垃圾分类的根本目标是什么，实现路径是什么以及相应的保障措施、动力机制等问题。没有理论作指导的实践是无序和盲目的。理论和实践是辩证的统一，一方面理论指导实践的进程，另一方面实践又推动理论的进一步完善。

二是法律制度体系不健全。任何一个垃圾分类做得好的国家或地区，都是以法制为基础。目前，我国垃圾分类相关法律制度体系还不健全。或者是没有相关的法律法规，或者出台了相关法律法规，但比较宏观和原则，可操作性不强。因为没有法律制度的规定和约束，政府、企业、街道、社区居委会、业主委员会、物业公司及居民等多个相关方，权责不分，关系不清，不能形成合力。

三是收运处理体系不完善。没有理论指导及健全的法律法规，垃圾分类的市场化机制没有建立起来，不同类别垃圾由不同的政府部门管理，如再生资源由商务和供销部门管理，工业垃圾和有害垃圾由环保部门管理，农村垃圾由农业部门管理，生活垃圾由住建部门管理等，体制分割导致垃圾管理不到位。地方城市立法权利、税收、信贷等经济工具有限，垃圾分类服务难以形成市场化运作。另外，地方财政重末端处理、轻视源头减量和排放控制，导致企业参与的利益驱动力不足。因此，落后的管理体制和不完善的政策支持体系是阻碍城市垃圾处理产业发展的最大障碍。

四、宣传动员体系不完备。垃圾分类“人人有责、人人尽责”，需要“全民参与”，宣传动员是至关重要的，但目前的宣传动员体系不足。