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2018年2月6日,财 政部公布了第四批PPP示范项目名单,示范项目共计396个,金额总计7588亿元。第四批示范项目评审具有明确的政策导向性,优先支持环境保护等基本公共服务领域项目、民营企业参与的项目、存量项目、国务院确定的推广PPP模式成效明显市县的项目,并对连片扶贫开发地区项目予以倾斜。审批严格带来入选项数量以及比率双降。共有1226个项目申报第四批示范项目,涉及总投资2.12万亿元,共396个示范项目入围,入围率仅32%,入围项目投资总额7588.44亿元,占比35.8%。与第三批示范项目相比,第四批示范项目申报数增加52个,申报投资额减少1800亿元,入选项目数量减少12个,入选率下降11.65pct.,入选投资额减少4120亿元。
第四批PPP示范项目的审批更加严格,更加重视项目实施的规范性,要求项目立项规划、用地审批等前期手续完备,并通过物有所值评级与财 政承受能力论证;同时必须保证与行业政策导向一致,不考虑运营的项目明确不被纳入示范评审范围。第四批入选项目中已落地项目247个、投资额4761亿元,占比分别为62.4%与62.7%,项目成熟度较第三批显著提高。
环保类示范项目中水治理项目数量、金额最大。无论从数量和投资金额角度看,水治理类项目在环保类示范项目中占比最高:共计114个,占比73%;投资金额合计1359亿元,占比85%。固废类项目其次:共计32个,占比21%;投资金额合计158亿元,占比10%。水治理项目平均投资金额11.92亿元,固废类项目平均投资金额2.68亿元。
6.2.PPP模式契合环保行业的公用事业性质
在水环境综合治理领域采用公私合营的PPP模式已然成为当前的通用做法。社会资本的引入可以填补地方政府财 政预算缺口,使社会资本可以在环保治污领域充分发挥作用;联盟式的PPP项目可以有效集合综合治理技术,合理配置技术资源;而从企业角度看,项目长期运营管理部分在满足环境需求的同时可以有效创收。
财 政部于2016年10月11日发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》中提出,各地新建的垃圾处理、污水处理项目要“强制”采用PPP模式。在其他中央财 政给予支持的公共服务领域,则鼓励尝试PPP模式。
PPP模式在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域皆有运用。根据财 政部PPP管理库数据,截至2018年7月9日,入库项目中共有309个生态建设和环境保护项目,占入库项目总数的9.74%;生态建设和环境保护项目金额合计3921.8亿元,占总入库项目金额的9.02%。亦有部分环保项目并未划归入生态建设和环境保护板块:污水处理项目主要归属于市政工程类(占比90%),小部分项目归属于能源、水利、政府基础设施和环保;垃圾焚烧发电项目主要归属于市政工程(占比50%)和能源(占比40%),其余划归入政府基础设施和环保。
6.3.PPP热潮是一把双刃剑
PPP热潮在引入资本的同时也加剧了环保产业的行业竞争。越来越多大型建筑央企,诸如中国建筑、中国化学、中国电建、中车、中交、葛洲坝等,纷纷借助自身的低资金成本、良好的政府资源以及品牌优势分羹环保产业。园林企业通过将自身的市政园林业务与环保业务相结合,积极布局环保。相较民营企业,此类企业由于体量大、资质全、资金成本低、资源丰富,竞争优势明显。
大量资本竞相进入也导致了PPP滥用乱象。PPP变相融资等不规范操作会增加地方政府隐性债务风险,财政部自2017年以来陆续发布50号文、87号文、92号文、23号文规范PPP项目操作。根据92号文,各省应于2018年3月31日前完成本地区PPP项目库集中清理工作,并将清理工作完成情况报财政部金融司备案。PPP清库完成后,入库和清库趋严成为PPP库管理的大方向,短期内将阻碍PPP推进。财金[2015]166号文明确指出未入库的项目不能列入各地的PPP项目目录,无法通过财政预算安排支出,即退库项目原则上不再享受地方财政的支持,金融机构参投积极性弱导致项目后续融资难度大,项目后续推进风险激增。例如新疆准东经济开发区从2018年3月27日起要求区内2016年和2017年政府投资类所有续建及未开工建设项目一律停止施工;湖南省财政厅于2018年4月14日发布通知要求各地按“停、缓、调、撤”原则压减投资项目,未开工非重点项目一律停建。
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