中国土壤污染防治技术体系建设思考

摘要：长期以来,中国土壤资源面临着过度开发、严峻的环境问题和巨大的发展压力,土壤污染的负面影响日益凸显,已经严重影响到土壤的生态功能、人体健康和土地可持续利用。2016年出台的《土壤污染防治行动计划》(简称“土十条”)体现了党中央国务院对土壤保护的高度重视,从顶层设计的战略角度对更好地推进中国土壤污染防治工作作了系统部署。为探索能快速、有效改善土壤环境质量、保障农用地生产安全和人居环境安全的土壤污染防治新模式,本文紧密围绕“土十条”的总体思路和核心理念,立足中国基本国情,通过纲领性文件的深入解读,剖析中国土壤污染防治体系的五大指导思想和五大基本原则,系统构建不同土地用途的土壤污染防治体系。通过对中国土壤污染防治建设主题、建设目标和支撑体系的深入解读,指出农用地土壤污染防治技术体系应涵盖预防技术、监管技术、修复与安全利用技术等四个方面,建设用地土壤污染防治技术体系应涵盖污染预防、环境调查、风险评估、治理修复、全过程监管和可持续再利用等六个方面。中国土壤污染防治体系以法律体系研究为主,忽视了技术体系和管理体系的系统研究。以“土十条”为思想指导,一套系统有效的土壤污染防治体系应:(1)从“治”的角度对污染土壤开展治理修复和风险管控;(2)从“防”的角度预防新增污染和现存污染的迁移扩散,重视对污染源头的严格监管;(3)形成以融资机制、公众参与等保障机制配套支撑的土壤污染全过程防治体系;(4)在摸清土壤污染状况的基础上,突出土地功能的个性差异,建设用地以人居环境安全和土地可持续利用为目的,农用地以保障农产品质量安全和人体健康为目的。

长期以来,粗放的经济发展方式、不合理的产业结构布局和居高不下的污染物排放显著影响了我国土壤环境质量,对农产品食用安全和人体健康构成了严重威胁。2014年全国土壤污染状况调查结果显示,全国土壤环境总体状况不容乐观,土壤总的点位超标率为16.1%,部分地区土壤污染较重,尤以耕地和工矿业废弃地土壤环境问题突出。针对严峻的土壤污染形势,各地区、各部门采取了积极措施进行土壤污染防治的探索和实践,虽取得了一定成效,但进展较为缓慢。2016年5月国务院印发了《土壤污染防治行动计划》(以下简称“土十条”),从十个方面对有效开展土壤污染防治工作作了系统的战略部署。本文通过对“土十条”指导思想、基本原则和概念框架的深入解读,围绕全过程风险管控的管理理念,分别构建了农用地和建设用地的土壤污染防治技术体系,为加快改善土壤环境质量,推进农用地安全利用和建设用地可持续开发提供决策参考。需要说明的是,“土十条”以农用地和建设用地为重点污染防治对象,对矿区和油田等其他土壤类型的污染防治未作延展性的详细论述。据此,本研究以农用地和建设用地为主要研究对象,农用地主要指可直接用于农业生产的耕地,建设用地主要指城市建设用地中的工业用地。

1 土壤污染防治技术体系指导思想

2016年5月国务院印发的《土壤污染防治行动计划》是我国土壤保护的纲领性文件,对今后一个时期我国土壤污染防治工作做出了全面战略部署。“土十条”提出了预防为主、保护优先、风险管控的总体思路,在构建土壤污染防治技术体系时,需要考虑土地利用类型、污染程度、污染物类别、技术经济条件等因素,体现系统化、差异化、科学化、法制化、透明化的指导思想。具体而言:

(1)系统化。土壤污染防治工作是一项复杂的系统工程,涉及法律法规、监管能力、科技支撑、资金投入和宣传教育等各个方面,要统筹法律规划—技术规范—管理手段,在土壤污染的源头预防、风险管控、治理与修复、监管能力建设等方面构建土壤污染综合防治的“大网”,推动土地精准管理及安全利用。

(2)差异化。我国幅员辽阔,土壤、植被、气候等区域特征明显,污染特征和成因差异较大,需要因地制宜,结合各地实际,按照土壤环境现状和经济社会发展水平,采取不同的土壤污染防治对策和措施,开展区域差异化土壤污染综合防治。同时,农用地和建设用地污染特征、风险传播途径以及资金渠道等存在较大差异,“土十条”也提出了针对性的策略,在制定地方土壤防治方案时需要差异化对待。

(3)科学化。我国土壤污染防治工作基础薄弱,土壤污染家底不清,成因复杂,空间异质性强,风险传播途径多样,土壤污染防治相关标准和技术规范不健全,需要强化科学治土的理念,通过示范带动作用,防治结合,选择适宜的技术和模式,引导区域产业合理发展,逐步推进和完善土壤污染防治工作。

(4)法制化。依法治土是全面有效地防治土壤污染的迫切需求,完善土壤保护体制和机制,从污染者付费、土地资源管理与规划、土地开发利用、土壤保护技术与能力等方面,使土壤污染防治工作步入规范化、法制化轨道。

(5)透明化。土壤污染防治各环节相关信息的公开透明化,一方面有利于建立土壤污染的监测预警体系和土地分类分级管理机制,为配套落实公众参与、终身责任追溯等机制提供物质基础;另一方面响应各利益方诉求,有助于解决其利益矛盾冲突,实现协同共治,可更好地发挥政府的主导和监管作用、公众的参与和监督作用、企业的积极性和自我约束作用等。

2 土壤污染防治技术体系基本原则

土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性以及不可逆性和难治理性等特点。“土十条”以改善土壤环境质量为核心,以保障农产品质量和人居环境安全为出发点,坚持预防为主、保护优先、风险管控,突出重点区域、行业和污染物,实施分类别、分用途、分阶段治理,严控新增污染、逐步减少存量,形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系,促进土壤资源永续利用和生态文明建设。遵循“土十条”相关工作要求,在制定区域土壤污染防治技术体系时,应统筹考虑以下原则:

(1)坚持预防为主、保护优先原则。土壤污染与各种工矿企业活动和农业生产活动密不可分,土壤污染损害一旦形成,要减轻或消除由它引起的损害花费的代价是极为昂贵的,有时是不可能的。因而,应强化环境准入和监管,加强源头管控,严查土壤风险源,从源头上控制土壤新增污染。同时,在土壤的保护和治理关系上,应把土壤的保护特别是未污染或轻微污染的土壤保护放在首位,划定保护红线,实施土地分类管理,建立严格的分类管理制度。

(2)坚持风险管控、安全利用原则。土壤污染本身极具复杂性,超标不等于污染(地质背景异常),污染不等同于有害(土壤—作物重金属屏障),有害不等同于要修复(可改变土地用途)。因此,应对污染土壤实行分类、分区、分级的用途管理和风险管控,较土壤修复本身更为重要和有效。同时,污染土壤的修复治理也应以实现安全利用为基本准则,选择经济有效的模式。

(3)坚持功能优先、自然恢复原则。我国土壤修复仍处于起步阶段,技术尚显薄弱。同时我国耕地资源十分紧张,不宜采取大面积休耕的方式,使污染耕地自然恢复后再农业利用。因而,应以维护土地资源安全、保障土壤可持续利用为出发点,通过土壤改良、替代种植、低吸收品种筛选等农业管理措施,维持污染耕地的生产功能;在有条件的区域,可通过休养生息、强化自然修复等方式,提升土壤环境容量和自净能力,达到生态持续、经济可行、社会可接受的土壤利用目的。对于污染地块资金有限的情况,可采用监控自然修复、污染阻隔、改变用地、受体保护等非工程措施,实现土壤多功能优化利用。

(4)坚持适度修复、持续发展原则。土壤污染防治不是与发展对立,而是坚持与发展融合促进。因此,应妥善处理好发展与保护的关系,通过土壤污染防控促进地方经济生态化转型,促进企业寻求生态化转变,通过土壤污染治理促进区域环境质量改善和生态文明建设,达到土壤污染防治与区域社会经济融合发展的目的。而对于社会关注的环境热点区域,如对食品安全、人居环境有重大影响的重污染工矿企业场地与周边区域、集中式饮用水水源地等,开展适度修复。

(5)坚持示范引导、因地制宜原则。场地、耕地、矿区等土壤污染情况各异,采用的修复模式也有很大的差异,实际应用中必须因地制宜,区别化进行土壤综合防治,既要鼓励先进技术的开发、引进,又要立足当前实际,实施可操作性强的土壤污染防治方案。因此,应通过建立土壤污染防治试验区、示范区,探索区域性土壤环境问题整治模式,在总结示范经验基础上,逐步加大投入和扩大整治范围,提升土壤综合防治的投入产出比。

3 土壤污染防治技术体系概念框架

目前,我国土壤污染防治体系以法律体系研究为主,忽视了技术体系和管理体系的系统研究。因此,本文结合我国实际情况,在摸清土壤污染状况的基础上,统筹推进污染源预防、建设用地和农用地分级分类管理,构建土壤污染防治的基本概念框架。如图1所示,包括土壤环境质量调查、土壤污染源头管控、建设用地风险管控和农用地安全利用四个建设主题,以及由法律法规、标准体系、管理体制、融资机制、责任机制、市场机制、公众参与、科学研究和宣传教育等组成的保障支撑体系。

3.1 土壤环境质量调查

在我国土壤污染状况调查的基础上,进一步开展土壤污染状况详查工作,一方面,摸清农用地和重点行业企业用地的污染程度、面积、分布、风险等基本情况;另一方面,为建立全国范围的土壤环境数据库提供大数据支撑,并借助土壤监测点位实现数据的动态更新和部门共享。

3.2 土壤污染源头管控

按土地利用状态(未利用、规划利用、正在利用、搬迁遗留)和利用方式(建设用地和农用地)对可能造成土壤污染的风险源采取管控措施,坚持防范新增污染、减少污染输入、杜绝污染扩散和治理现存污染的建设目标。

3.3 建设用地风险管控

根据土壤污染状况详查结果和建设用地土壤环境风险评估结果,结合城市土地利用规划,合理确定土地用途,对暂不具备开发条件的土地采取治理修复或防止污染扩散的风险管控措施。

3.4 农用地安全利用

依据土壤污染程度兼顾农产品超标情况,划定耕地土壤环境质量类别,针对优先保护类、安全利用类和严格管控类耕地制定详细的管理措施,并针对数据不完整或者精度不够导致的耕地土壤环境质量划分与实际不符的情况,形成动态调整机制。同时,加强对林地、草地、园地等其他农用地的土壤环境管理,保障农业生产环境安全,尤其加强重度污染生产区的农林产品质量检测,对超标产品安全处置,对超标产品产地及时采取管控措施。

3.5 土壤污染防治支撑体系

土壤污染防治工作的有序开展离不开可操作管理手段的配套支持,从加快立法进程、构建标准体系、完善管理体制、拓宽融资渠道、明确责任机制、发挥市场作用、鼓励公众参与、加大研发力度和开展宣传教育等九个方面入手构建系统全面的土壤污染防治支撑体系,对于快速实现既定管理目标具有重要的现实意义。