垃圾收费 | 香港来了 北上广深还会远吗？

E20研究院在对我国主要从城市（包括直辖市、省会城市、计划单列市）进行分析后认为，整体来看经济发展程度越高的城市，其财政承受能力越强，对垃圾处理费“污染者付费”的要求程度越低，征收紧迫性越弱。然而经济发达地区人口集中度高，生活垃圾产生量巨大，一味依靠政府付费，对加快推动垃圾分类、垃圾减量化进程有害无益。随着香港垃圾收费立法工作的推进，对我国内陆类似高密度城市的垃圾收费工作起到了一定的示范作用（参考链接：宁波生活垃圾收费机制研究成果发布 固废产业进入3.0时代）。

为此，E20研究院对上述四个城市的收费机制设计、垃圾分类工作推进程度和末端处理设施建设情况进行了分析。垃圾收费工作的推动，需建立在各地相关配套机制齐全的前提下进行，结合长期的宣传、教育基础，不可一味邯郸学步，反而适得其反。

广州

广州作为我国人均垃圾产生量最大的城市，其处理能力和需求矛盾最为明显。因此，垃圾分类和减量工作最为迫在眉睫。同时，作为我国内陆首个实施垃圾收费政策的城市，广州市在垃圾分类和收费方面具有一定典型性。

分类情况

广州市自2010年起开始全面推广垃圾分类工作。2011年出台了全国第一部生活垃圾分类规章制度《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，再一次走在了全国垃圾分类工作的最前端。自2012年起，市领导班子成员每年进行一次全市动员大会，号召全市居民积极参与垃圾分类。2015年起，广州市开始在社区、街道等进行垃圾分类试点工作，并取得良好效果。目前，广州市调整了垃圾分类工作的管理协调机制，垃圾分类工作已覆盖60%以上人口，在832个社区开展定时定点分类投放，优化了978条收运路线，与1200家餐厨单位签署了征收协议并创建了655个餐厨垃圾收运点，升级改造了91座中小型压缩中转站。另外自2017年起，广州市开始执行机关、企事业单位的强制分类工作，并于9月起开始对垃圾分类进行执法，已于10月起开始处罚，至今已开具40份整改通知。广州市已将垃圾分类效果纳入机关单位的绩效考核范围之中，充分利用绩效考核杠杆带动员工主动、积极、正确进行垃圾分类。广州市高度重视垃圾分类工作的宣传工作，走进学校、单位和家庭进行宣传推广，并于每周六进行专题宣传。广州市还组织了执法者、家政工作人员、导游等一线作业人员进行垃圾分类的相关培训，力求将生活垃圾分类的理念带入居民的生活工作之中。同时开展了“小手拉大手”的宣传活动，将垃圾分类带入中学、小学、幼儿园。

收费情况

广州市早在上世纪五十年代起就已开始以10元/户/月的标准向居民征收清扫保洁费。而垃圾处理费的收取则是从2002年开始实施，收费标准为定额收取居民5元/户/月、单位7.5元/桶。由于垃圾处理有一定的公益事业属性，广州市垃圾处理收费的性质为经营服务型收费。这也使广州市成为了我国第一个实行垃圾处理收费制度的城市。由于实行最早无例可循，收费标准的制定仅考虑居民、单位等的交费承受能力，并未进行成本测算。最初广州市对垃圾处理费采取“收支两条线”的管理方法，由区级相关部门直接上门收取，收到的垃圾处理费用上缴市级财政，用款再由财政二次分配下拨。上门收缴的方式效果差、效率低，导致广州市垃圾处理费实行数年来，收缴率持续走低。后广州市对此做出调整，将垃圾处理费与清扫保洁费合并征收，共计居民15元/户/月，由街道进行征收。同时对“收支两条线”的管理方法做了相应修改，收缴的垃圾处理费直接由街道保管、利用，不再上交财政部门，但同时，财政不再给予收费补贴。两费合收有效地提高了垃圾处理费的收缴率，同时收费由街道自行支配利用也为垃圾处理费收缴工作带来激励作用，至2010年左右，收缴率有所提升，但仍不足三成。据E20研究院调研，2015年广州市收缴垃圾处理费共计约1亿元左右。广州市生活垃圾集中处置设施距市区较远，平均运距达85公里往返，垃圾清运车辆平均每日仅能往返运输2次，运输成本极高。根据2015年数据统计，广州市生活垃圾运输的成本就达到2亿元，收缴的垃圾处理费尚不足运输成本的一半，距覆盖生活垃圾处理全成本差距甚远。

整体来看，广州市垃圾收费政策在全国具有一定代表性，定额上门征收的方式在落实方面具有一定困难。

处理情况

目前，广州市有在运营生活垃圾焚烧厂2座（分别是第一资源热力电厂一分厂、第一资源热力电厂二分厂），设计处理总量为3040吨/日，生活垃圾填埋场6座（分别是兴丰生活垃圾填埋场、番禺区龙美火烧岗生活垃圾填埋场、花都区狮岭生活垃圾填埋场、增城区棠厦生活垃圾填埋场、增城区陈家林生活垃圾填埋场、从化区城市废弃物综合处理场），设计处理总量为13500吨/日。而根据广州市城管部门统计，广州市实际日均处理生活垃圾总量已超过2.3万吨，其中安全填埋处理的占80%左右、焚烧处置的20%左右，各处置设施超负荷运行，运行压力极大。为此广州市已规划、正在建设5座大型生活垃圾焚烧设施，建成后日均设计焚烧规模将达到1.7万吨，有效缓解广州市垃圾围城的现状。在建生活垃圾焚烧设施预计2018年起逐渐投产。广州市规划在7座焚烧设施全部投产后，焚烧处置的占比将上升至80%以上，安全填埋处理的占比降至20%以下仅用于焚烧处置产生的飞灰、炉渣等的填埋处理。

深圳

深圳市总面积为1925.8平方公里，建成区面积为813平方公里，2016年常驻人口为1190.84万，是土地稀缺、人口密度高、市容市貌要求高的现代化城市的典型代表。

分类情况

深圳市的垃圾分类工作可分为三个阶段，第一阶段自2000年起作为第一批垃圾分类试点城市进行垃圾分类的推行尝试，该次尝试持续了3-4年时间便无疾而终。直至2011年，深圳市开启垃圾分类工作的第二阶段，率先在500个小区与机关单位中进行干湿分离的试点。2013年，深圳市以18万元/1000户的标准对社区、物业等实施单位进行补贴，用于垃圾分类的宣传以及设备的改造。经过一年的实施，补贴费用降至2014年的10万元/1000户。但补贴费用依旧给财政带来巨大的压力，同时效果也并不理想。表面上看分类结果基本达标，但实际情况是社区、物业对收集的生活垃圾进行二次分拣以达到垃圾分类要求，整个过程中居民参与率极低。补贴发至社区、物业的做法不能直接激励居民对产生的生活垃圾进行分类，同时这种补贴方式无法有效激励社区及物业对居民进行垃圾分类的宣传。2015年开始，深圳市垃圾分类工作进入了第三阶段，取消对社区、物业的补贴，改为鼓励性分类，并在原有干湿二分类的基础上使用了“八大分流、细分类”的方法。目前深圳市生活垃圾分类管理事务中心每年用于垃圾分类宣传、政策制定以及组织街道开展工作的专项经费约6000万元。

收费情况

2004年深圳市首次计划在全市范围内对生活垃圾处理进行收费用于补贴生活垃圾处理设施运营成本。最终由于收费平台问题难以解决，计划无法推行实施。直至2006年，深圳市确定了以“定额、间接计费”为主体的生活垃圾处理费收费方案计入水费一并征收，并出台了相关管理办法。该管理办法于2007年1月1日起开始在全市范围内实施。收缴的费款利用分税系统进入财政专户，以确保专款专用。深圳市生活垃圾处理收费十年来，已累计收缴生活垃圾处理费约52亿元（收缴率达到93%），基本覆盖8个处置场/厂的运营处理费用（以2016年为例，2016年深圳市日均处理生活垃圾1.56万吨，焚烧厂、填埋场运营处理总费用约为5.1亿元）。

深圳市对生活垃圾处理进行了成本核算，并以此为依据制定了相应收费标准，具体方法如下：

首先以生活垃圾处理设施签订的BOT协议中的政府付费标准加权平均值作为深圳市生活垃圾处理总成本，按2007年焚烧与填埋比例4:6计算约为125元/吨。再以每人每天产生1.2kg生活垃圾，每户人口3.02人计算，每户每月共产生生活垃圾108.7kg，约产生生活垃圾处理成本13.59元。最后按每户平均产生污水23m3计算，生活垃圾处理收费标准约为0.59元/m³污水排放。

其中：

C：人均生活垃圾处理成本，元/m³

N：人均生活垃圾产生量，kg/人/天

P：户均人口，人/户

ωi：第i个生活垃圾处理设施处理能力占总能力权重

Qi：第i个生活垃圾处理设施BOT协议中处理单价，元/吨

S：户均用水量，m³/月

α：自来水、污水转换系数，即每使用1吨自来水产生α吨污水，α≈0.9

对企业采取核定标准制度，即每年对产废企业进行核定，确定其耗水量及产废量。对高耗水企业可由企业申请，按实际生活垃圾清运处理量进行收费。

自2007年垃圾处理费征收以来，2007、2008、2009年深圳市垃圾处理费征收总额分别达4.3亿、4.8亿、4.85亿元，收缴率高达93%以上，位居全国前列。实际应用表明，这种收费模式成功实现了垃圾处理费用的征收，解决了垃圾收费过程中的“收缴率低”和“收费成本高”的问题。

处理情况

目前，深圳市共有在运营生活垃圾焚烧厂5座，设计处理能力共计7125吨/日；卫生填埋场3座，设计处理能力共计4600吨/日，总计生活垃圾处理设计能力约1.2万吨/日。2016年深圳市实际生活垃圾处理量约1.5万吨/日，处理能力已不足，处理设施压力剧增。深圳市已规划、在建3座生活垃圾焚烧厂，预计2018年起逐步投运，届时生活垃圾焚烧处理能力将达到1.7万吨/日，基本满足全市生活垃圾处理需求，力争做到原生垃圾零填埋，将填埋场剩余库容全部用于焚烧炉渣、飞灰等的安全填埋处理，以节约用于建设生活垃圾填埋场的土地资源。为了完善垃圾分类后的垃圾处理配套处置设施，深圳市还积极规划、建设了数个专用处理设施。如处理能力约400吨/日的大件垃圾拆解厂，利用破碎机及人工拆解工艺对大件垃圾进行资源化回收；处理能力约1130吨/日的餐厨垃圾处理厂，处理费180元/吨、收运费110元/吨，总计年付费约2700万元；年处理能力50吨左右的灯泡处理设施；年处理能力25吨左右的电池处理设施；建筑垃圾综合利用厂；绿化垃圾集中粉碎厂、配套小型粉碎机；处理能力约80吨/日的菜场垃圾粉碎厂等。

北京

分类情况

2017年，《北京市人民政府办公厅关于加快推进生活垃圾分类工作的意见》（简称《意见》）正式印发，并附《北京市生活垃圾分类治理行动计划(2017—2020年)》（简称《计划》），为北京市推进生活垃圾分类画出了路线图，订立了任务书，列出了进度表。

在非居民端，2017年北京市率先在134家中央在京单位（87家国家机关，47家中央机关）、27家驻京部队，128家市直机关（含3家国有企业、3家学校、3家医院）作为首批强制分类工作单位。16区在1700多家区属机关开展了强制分类。

在居民端，从2017年起，以社区和街道为单元，普遍开展了“垃圾分类示范片区”的创建工作，涉及全市19个街道，527个社区，6231个垃圾分类管理责任主体，覆盖人口月90万户，250万人。2017年1-10月份累计分出量达到15.36万吨，日均512吨，较2016年日均增长了9.1%。

根据《北京市环境卫生事业发展规划》，目前北京市完成了3759个垃圾分类达标小区的建设，改造密闭式清洁站750座，逐步提高分类收运覆盖范围和作业率，年收运厨余垃圾量超过试点小区居民垃圾产生量的5%，垃圾分类认知程度和居民参与率逐年提高。

收费情况

在垃圾收费方面，北京市在非居民端实行了餐厨垃圾与一般生活垃圾差别化收费的标准，对餐厨垃圾按照100元/吨，生活垃圾按照300元/吨标准，鼓励餐馆将餐厨垃圾与生活垃圾分类投放。全市率先对餐饮企业进行了餐厨垃圾合同制管理，截至2017年10月底，4.2万家正规餐饮企业已全部签订合同。此外，垃圾源头排放登记将随着垃圾示范片区的推进而逐步推进，最终要逐步落实到全面实现“谁产生谁付费”。

而在居民小区方面，北京市的收费力度较小，仍沿用1999年收费标准，常住居民3元/月/户；外地来京人员2元/月/人，由物业代征或环卫部门直接上门征收。而与广州的情况类似，直接征收的方式收缴成本高，收缴率低，实际征收情况不佳，居民端垃圾处理的支出几乎由财政完全承担，与“污染者付费”的原则相悖。

2016年，北京市生活垃圾处理费征收共246万元，居民端实际的收费与巨额的生活垃圾处理成本相较可谓杯水车薪，主要依靠政府进行财政补贴。

处理情况

与其他城市相比，作为首都的北京市生活垃圾处理能力相对较好。预计到2020年底，生活垃圾处理能力达到3万吨/日以上，满足生活垃圾处理实际需求，基本实现原生生活垃圾零填埋。

图 5 2017年北京各区生活垃圾处理能力汇总（不含堆肥）

注：根据北京市城管委官网最新统计情况显示，图中顺义焚烧设施截止到2017年5月处于暂停情况，未在运行。

在再生资源回收利用方面，截止到2017年9月，除东西城、门头沟外，全市其余13个区的再生资源回收市场总计64个，分拣回收摊位781个，收运量达到387万吨。