【智库报告】湖南打好污染防治攻坚战对策研究

3.“回头看”整改任务较重

从中央环保督察组正在我省开展的“回头看”情况看，截至11月17日，共向我省转办十九批群众信访举报件，累计2038件，其中涉及大气、水、噪声、生态、土壤、其他、辐射等污染的举报，分别占33.1%、22.9%、19.7%、9.5%、8.3%、6.0%、0.6%;涉及长沙的最多占28.2%。与同批开展“回头看”的十省比较，前十九批交办件，我省日均为122件，在中西部七省中是最多的，湖北为82件，安徽为73件，我省整改的任务相对较重。

(四)支撑保障能力有待提升

1.监管监测能力待提高

环境监管技术支撑不够，移动执法监测技术与环境管理要求差距很大。环境监测网络不健全，土壤、农用水、地下水等监测体系有待建立。污染防治相关标准体系不健全。环境管理不够精细，信息化水平不高。

2.环境执法保障不足

一方面，人手严重短缺，我省省级层面人员配备数量全国倒数第3，基层环境执法人员编制少、人员不到位、执法车辆少等问题更是普遍存在。另一方面，缺乏必要的尽职免责依据和激励机制，环保部门问责压力大，工作的积极性、主动性受到很大影响。

3.治理资金严重短缺

重金属污染治理工程，中央预算内投资比例小，地方财政难以承担项目资金缺口，如湘江流域重金属污染治理，国务院批复方案预算投资是595亿元，但要保证治理效果，需投入4000亿元以上。土壤污染治理、复杂水体治理等技术亟待突破，研发资金严重缺乏。黑臭水体无论是整治还是后期管理和维护都需要大笔资金。洞庭湖治理需要大量资金，目前主要依靠省里投资。而湖南省财力有限，2015-2017年省财政安排全省水、土、气、农村环境治理的资金分别为39.13亿、6.94亿、25.42亿、9.68亿元，三年总计仅81.17亿元，与治理需求比，杯水车薪。此外，在严控政府性债务增长、严防政府债务风险的背景下，各级地方政府融资筹资难度加大，资金压力巨大。

三、对策建议

(一)提高思想认识，增强治理合力

1.强化党委政府使命担当

各级党委政府要切实把习近平生态文明思想贯彻落实到污染防治攻坚战各项行动之中，不断增强打好污染防治攻坚战的自觉性、紧迫性。忠诚履行职责，对待环境问题，不推诿、不打折扣、不姑息，更不能充当保护伞。坚决惩治敷衍整改、表面整改、虚假整改行为，提高县级考核中生态环保指标比重，以更严要求、更高标准，推动污染防治攻坚战各项工作落到实处、取得实效。

2.强化企业环境治理主体责任

企业要增强环保意识和社会责任意识，加强自我学习、自我教育、自我提升，根据政府统一部署，主动实施关停、搬迁、转型，主动淘汰落后产能，积极实施清洁生产，采取有效措施治理污染，做到稳定达标排放。加大环境损害赔偿力度，增加环境违法成本，倒逼企业尽责。

3.提高社会公众参与意识

广泛传播生态文明理念，深入开展环保知识宣传教育，大力推进环保知识进学校、进农村、进企业、进社区，健全公众参与机制，努力使每个公民成为环境保护的自觉参与者、贡献者、监督者。

(二)聚焦突出问题，加强整改落实

紧盯三类突出问题狠抓整改落实。一是“夏季攻势”进度滞后的六项任务，二是“夏季攻势”任务没完成和群众举报多的地区(主要是长沙、湘潭、衡阳、岳阳、益阳、郴州、湘西)，三是中央环保督察“回头看”转交的问题。对短期内须完成的整改任务，挂账督办，确保按序时进度完成整改;对需要长期坚持的整改任务，常抓不懈，一抓到底。严肃追责问责，对环境质量持续下降、履责不到位、进度严重滞后的严肃追责问责，尤其是思想怠慢、虚假应付、执法不严、玩忽职守的，更要严厉追责，确保整改到位。

(三)突出重点难点，提升治理效果

1.大气污染防治在形成联防联控机制上谋突破

切实推动形成长株潭大气污染联防联控机制。制定长株潭区域协同控制大气污染的统一规划、火电钢铁化工等行业污染物达标排放标准、区域产业准入目录等，完善大气环境联合执法危机处理、大气污染协调和会商、机动车排放污染控制以及区域内大气污染预警等跨域治理相关机制。建立重污染应急、监测预警、信息共享等工作制度。深入实施长株潭等地区大气同治工程，构建大气污染防治立体网络。

2.水污染防治在改善水环境质量上促攻坚

以洞庭湖为重点，深入实施洞庭湖生态环境整治、长江岸线治理、黑臭水体治理、饮用水源地保护等专项整治工程。

洞庭湖生态环境整治，在加快实施《洞庭湖生态环境专项整治三年行动计划》的基础上，一要积极争取国家支持，将东洞庭湖国际重要湿地范围内及周边县、市、区纳入国家重点生态功能区范围;争取国家层面对洞庭湖流域的生态效益补偿。二要加大省级层面支持，在今年洞庭湖32亿奖补资金的基础上逐年加大奖补力度和范围。三要及时研究解决基层治理过程中的困惑，如制浆企业退出后大量芦苇烂湖造成新的污染等问题。

黑臭水体治理，一是鉴于黑臭水体面积大、成因复杂、治理难度大、周期长，建议将其列为专项，加强推进。二是调整治理思路，强化系统思维，加强源头治理，科学制定整治方案，以“水质改善+污水处理厂负荷提升”双重数据复核整治成效。三是精准施治，对还未消除黑臭而且整治确有难度的水体，尤其是跨界河流，建议视具体情况适当延长整治时间。

3.土壤污染防治在解决突出问题上下功夫

一是强力推进湘江流域重金属污染五大重点区域集中整治(株洲清水塘、湘潭竹埠港、衡阳水口山、郴州三十六湾、娄底锡矿山)。二是加大花垣等各方面高度关注的尾矿库及其采选、冶炼企业污染的整治。三是依托土壤污染综合防治先行区建设，加快土壤污染防治有效模式探索，加强土壤污染修复技术的攻关。

4.农业农村污染防治在畜禽养殖和面源污染上求实效

一是尽快制定出台湖南省的《农业农村污染治理攻坚战行动计划》。二是加大对农业污染防治的补贴力度。一方面，建议对规模以下畜禽养殖退出给予补贴，加大畜禽养殖和湖库网箱养殖退养奖补和转产转业的扶持力度，确保“退得出、稳得住、能持久”。另一方面，参照其他省做法，对有机肥替代给予奖补。三是探索建立农业生态补偿机制。对畜禽养殖废弃物综合利用、农业投入品废弃物回收利用、生物农药和生物有机肥推广使用，农业污染治理新技术研发与应用等，实行农业生态补偿。

(四)借力改革，提升治理能力

1.加强统筹协同联动

一是统筹好污染防治攻坚战、夏季攻势、河长制实施、长江经济带大保护、环保督察等工作和政策，减少工作脱节，提高工作效率。二是在洞庭湖治理、湘江流域整治、长株潭大气污染防治等跨区域环境治理上，加快建立联合治理机制，统筹制定区域生态环保政策，促进区域间开展合作。三是进一步优化污染防治攻坚战具体方案，使各项任务安排和时间节点更符合污染防治规律和基层实际。不断完善整改及验收标准、环境影响评价和定损标准，使其更加科学合理。

2.提升监管治理能力

一是强队伍。机构改革中进一步理顺省、市、县生态资源环境相关部门职责职能划分，人员编制适当向环保部门倾斜，确保环保监管人员数量与任务相匹配。加快推进省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革。二是增动力。建立尽职免责机制，科学界定尽职免责情形，研究出台湖南省生态环保尽职免责规定和细则，对尽职者依法酌情免责、减责，激发环保队伍内生动力。三是上水平。提高生态环境监管的信息化水平，大力推行“互联网+政务”，加快建设生态环境监测大数据和标准政策法规库，依托省政府电子政务云平台，加快构建湖南生态环境大数据云，打造生态环境监测、监管、督察、执法、服务等应用平台，提高环境治理的效能化、智能化水平，提高环境执法的精准性和环境决策的科学性。

3.增强资金保障能力

一是积极争取国家资金支持，紧盯国家政策导向，在长江大保护、乡村振兴、新型城镇化等重大战略中争取机会。二是提高省市县各级政府投入生态环保资金的比例，保证增速高于财政收入的增速。三是加大绿色金融创新，大力发展绿色信贷，创新绿色金融产品，精准匹配污染防治需求;通过机制创新，降低生态环保行业和企业融资成本，让高污染高排放企业融资难融资贵。四是设立污染防治基金，如设立土壤修复基金等。