【国际经验】域外国土生态修复与补偿制度概览

生态补偿制度作为生态环境保护领域一项重要的制度受到广泛认可，并在许多发达国家得以推行。生态补偿制度由受益者向生态利益保护者及资源开发受损者给予合理补偿，从而规范、激励人们的生态保护行为。一些典型国家在生态修复与补偿制度方面存在共性认知。

随着人类改造自然的活动日益频繁，局部地区的经济活动超过了资源环境承载能力，生态环境遭到越来越严重的破坏，生态系统的服务功能严重受损，对人类的生存和可持续发展构成严重威胁。全球60%的生态系统服务功能下降，生态系统的退化引发了气候变化、水土流失、粮食减产、贫困等一系列的自然和社会经济问题，引起了世界各国高度关注，越来越多的国家或地区开始研究和制定关于生态修复的政策措施。

其中，生态补偿制度作为生态环境保护领域一项重要的制度受到广泛认可，并在许多发达国家得以推行。生态补偿制度由受益者向生态利益保护者及资源开发受损者给予合理补偿，从而规范、激励人们的生态保护行为，既包括中央对地方的纵向生态补偿，也包括地区之间的横向生态补偿。这项制度在充分考虑生态系统发展机会成本、生态保护成本和服务价值的基础上，借助政府和市场两种手段，调节生态环境保护利益主客体之间的关系，最终目标是修复、恢复生态系统的生态服务功能，协调资源开发与生态环境保护的关系。

总体来看，一些典型国家生态修复与补偿制度在健全法律法规、完善市场机制、发挥政府主导作用、健全监测监督与评估反馈机制、探索多元化补偿标准和补偿方式、强化综合性的生态与社会效益等方面存在共性认知。

美国

（1）实行保护性退耕休耕

1985年，在农业经济大萧条中期，美国开始实施保护和储备计划，本着自愿参与的原则，由政府补贴，农民实施10年~15年的休耕还林、还草等长期性植被恢复保护措施。该计划的主要目标是针对土壤极易侵蚀的和其他环境敏感的农作物用地进行补贴，是实现改善水质、控制土壤侵蚀、改善野生动植物栖息地环境等多目标的环境效益改善计划。

1987年，美国政府实施了“耕地保护性储备计划”，在容易发生土壤侵蚀、荒漠化的地区，实行有计划的退耕还草、退耕还林以及休耕，政府对退耕农民因保护生态而放弃耕作所承担的机会成本进行补偿。政府与农民签订合同，政府按照登记注册的土地数量，以一定土地租价向农民支付租金，并分担农民转换生产方式过程中大约50%的成本，一般合同期为10年~15年。

1996年，美国开始实施环境质量改进计划，将众多已制定的单项计划整合，形成一套完整的有关生态补偿的环境质量改进计划。该计划通过向农业生产者提供成本补贴和激励性现金支付，鼓励农户和农场主改变原有生产模式，改进在耕土地环境质量。自1996年起，联邦政府负责每年从国库中支取约2亿美元，用于该计划的资金支持。

农业政策一直是美国实施生态补偿的重要形式，关注的核心问题是与农业生产相关的环境改善，其中最具特色的制度是休耕制度。美国联邦政府于1956年通过《美国农业法案》，其中规定了“土地银行计划”，鼓励农场主短期或长期退耕一部分土地，其间由政府给予经济或政策补偿，达到改善农业生产环境的目的。这项制度的建立，标志着美国生态补偿制度的形成，对此后美国联邦和州政府制定相关政策法律产生了深远影响。

（2）建立了土地复垦基金和保证金制度

美国是世界上土地复垦率较高的国家，早在1971年，矿山土地复垦率就高达79.5%。土地复垦理念亲近自然。美国的土地复垦理念主要强调能够恢复为破坏之前的状态，要求使受破坏的农田和森林恢复原状，保持表土仍在原来的位置。

从联邦政府到州政府，美国形成了一套完备的土地复垦机构和复垦制度。在联邦政府层面，内政部负责矿山土地复垦，土地局、矿业局和环境保护署等部门协助管理与本部门有关的土地复垦，各州自然资源部负责辖区内矿山的复垦。自1939年西弗吉尼亚州颁布了第一部《复垦法案》以来，几乎所有的州都出台了土地复垦法规，划定矿山复垦边界，明确复垦主体的责任。

美国的矿山土地复垦基金和保证金征缴严格，为土地复垦提供了稳定的资金来源。复垦基金主要包括现有采矿企业缴纳的滞纳金、费用、罚款、捐款等。为了实现保证金的足额征缴，《复垦法案》对弄虚作假、不如数缴纳废弃矿复垦基金的企业作出严格处罚：根据情节轻重，处1年以下监禁或处以1万美元以下的罚金，甚至或两者并处。同时，《复垦法案》还规定，开采企业必须向美国内政部缴纳复垦保证金，完成复垦且验收合格后予以返还。

（3）不断完善湿地补偿制度

湿地补偿制度是美国特有的湿地保护制度，经过多年的实践，已成为一套相对成熟的湿地保护机制。湿地补偿是依据美国1972年制定的《安全饮用水法》的规定，土地开发者在取得开发许可证和授权书之前，必须提供足够的证据表明其能够避免对湿地的不利影响，如果开发者无法将此影响避免或者降至最小，则应当用类似的湿地取代受影响湿地作为一种生态补偿。

随着影响湿地生态环境活动的日益增多，出现大量利用小型且不符合补偿要求的栖息地作为开发湿地补偿的现象。为此，美国政府于1983年开始实行“湿地补偿银行”制度。该制度规定，在预期开发行为可能造成湿地损失之前，开发者应按照生态补偿和环境权益的要求，购置、创造或培育新的湿地，湿地补偿银行可提供一笔补偿存款用于异地补偿。湿地补偿和湿地补偿银行制度的实施，推动了美国境内的湿地保护和生态补偿制度的完善。

（4）较早地启动了海洋生态修复

海上溢油被公认为造成海洋生态损害最严重、影响最广泛的原因之一。为了修复与保护海洋生态，许多国家都制定了船舶油污损害赔偿的相关制度及机制。美国最先开展了海洋溢油生态补偿研究和实践，是目前世界上海洋生态补偿责任及其补偿金额要求最高的国家。美国通过《1990年油污法》(OPA 90)，建立起严格的溢油污染损害国际补偿机制，成立了国家油污基金中心，设定10亿美元油污基金以便给大规模的溢油事故应急行动和科学研究提供及时资金支持。

此外，借助墨西哥湾溢油事件，建立了初始数额为200亿美金的墨西哥湾溢油响应基金，用于向溢油事件受害者支付赔偿。建立“海湾海岸索赔工具(简称GCCF)”的赔偿方案，协助响应基金的运作。该方案不仅避免了缠讼带来的种种弊端，争取到了相应的油污治理时间和资金流通时间，而且保证了受害方获得相较法院判决更多的补偿。

英国

（1）以产权制度为基础推进湿地保护

英国是世界上湿地保护比较成功的国家之一。按地理区划组建的“自然管理委员会”作为专门机构管理湿地自然保护区，通过两种方式实现保护和管制。

一种方式是为公共目的通过公共购买的方式保留一部分土地为政府所有。建立公共购买制度，通过政府出资、社会捐助等方式将重点湿地区域从湿地所有者手中购买过来，将湿地权属转变为国有，由政府专门机构管理，可以排除湿地产权障碍，实现对湿地充分、完全的保护。

另一种方式是通过许可证制度及行政协议等方式，对原生或半原生状态的区域及其野生动植物进行适当控制和管理，在私人财产权上形成一定的公共权利。基于法律规定或湿地所有权人的自愿选择，由管理机关与湿地所有权人签署的“管理契约”，明确双方当事人在湿地保护事务中的权利与义务，并补偿湿地所有权人经济损失。采用这种间接控制的方式，有利于发挥土地所有人保护湿地的主动性与积极性，相对于公共购买制度而言，政府也大大降低了补偿成本。

（2）实施了生物多样性计划

英国是欧洲较早实行保护生物多样性的国家。1990年，英国开始实施保护生物多样性的北约克摩尔斯农业计划，是欧洲生态保护补偿政策的成功经验之一，是落实1985年《环境法》的具体行动。英国的生物多样性保护计划在农场经营中必须优先考虑生态保护。该计划依据1981年英国《野生动植物和农村法》要求，农场主和国家公园主管机关按照自愿参与原则达成协议，对促进并增强自然景观和野生动植物价值的农场主提供补偿。在农作方式方面，要求农场主必须花至少50%的时间在农场工作，保证其至少获得农场收入的50%。

该计划具有高参与率和低直接成本的优点，实施后取得了很好的效果。一方面转移了增加生产的压力，鼓励低密度种植、保护生态环境、刺激地方就业，保持了个体农场主管理其农场事务的灵活性。另一方面，也产生了很高的社会价值，在保护生态环境的同时，鼓励使用传统的土地利用方式、耕作方式和农作方式，有利于保护珍稀动植物和保护物种多样性。

加拿大

（1）推动农地保护和耕保补偿工作

农业是加拿大经济的重要组成部分。上世纪30年代，加拿大政府为提高农业生产效率，在农业主产区开始加大化肥等生产要素的投入力度，对土地进行无轮休的耕作，导致耕地质量大幅度下降。加之随后的城市化进程的推进，优质土地被占用，土地供给水平下降。

为了稳定和提升耕地数量，加拿大政府自20世纪70年代初期开始，推动农地保护和耕地保护补偿工作。以省为单位，因地制宜制定耕地补偿项目和配套补偿方案，以农场主的综合收入为主并结合社会经济发展的大环境制定补偿目标。政府作为主要补偿主体，一方面积极引导金融公司和工商企业参与，拓展融资渠道;另一方面强化与高校合作，对农户进行免费教育培训和技术指导。在生态补偿方式上，除采取直接支付资金、减免税收、完善基础设施等补偿措施外，还鼓励农户利用科学的管理方法和手段转变农业生产方式，变输血为造血。

（2）生态恢复贯穿于矿山活动始终

加拿大是世界上重要的矿业大国，矿业开发对本国经济具有极为重要的的支撑作用。加拿大矿区土地复垦与生态恢复贯穿于矿业活动的每一个环节，建立了一套成熟的管理制度，成为国家可持续发展的重要组成部分。一方面，建立了全流程的矿区土地复垦制度。在矿区勘查阶段，自然资源部要求尽可能地减少对土地、水、植被、野生动物的影响。在矿业权申请阶段，矿山企业必须提供矿山闭坑复垦环境恢复方案。在开矿前，加拿大政府要求对当时的生态环境本底状况进行采样，作为采矿结束后土地复垦的参照。另一方面，建立了矿山土地复垦保证金制度。加拿大规定，矿山企业从取得第一笔矿产品销售款开始，就要提取复垦基金(或保证金)。这些保证金，有的省邀请可直接交给政府，而有的省交给保险公司或存进银行。此外，矿山土地复垦强调因地制宜。加拿大在坚持原有生态水平不降低的前提下，不一定要求恢复原貌，而是因地制宜，有的改造成地质公园，有的则建成水库或鱼塘。

（3）通过立法建立海洋溢油损害补偿机制

加拿大的海洋资源也很丰富，最早加入了《国际油污损害民事责任公约》，也是最早通过立法建立海洋溢油损害补偿机制的国家，其海洋溢油损害补偿机制是目前比较完善的生态补偿机制之一。

1971年，鉴于溢油事故所造成的严重污染，加拿大政府对《航运法》进行了修改，增加了有关溢油责任的规定，并对溢油相应的赔偿主体和范围以及标准作了规定。《航运法》对海上污染赔偿基金也作出了规定，通过海洋运输石油到加拿大的货主需要交纳每吨15加分的摊派，并将其加入油污基金。20世纪80年代末，修改后的《航运法》设立了新的船舶油污基金，与原海上油污赔偿基金相比，增加了国际油污基金未涵盖的部分，并且作为第一支付手段在未获得国际油污基金补偿之前向私人索赔者支付补偿金，这使得油污损害补偿更加全面和完整，极大地促进了海洋的保护。

日本

（1）征用土地补偿包括五大类型

日本《土地征用法》规定，重要的公用事业可采用土地征用制度，征用损失的补偿以个别支付为原则，大多数情况下以完全补偿标准确定土地补偿费，支付形式以现金为主，补偿金额须以被征用的土地或其附近类似性质土地的地租或租金为准。

日本征用土地的补偿主要包括以下五种类型：一是征用损失补偿，对征地造成的财产损失进行补偿，按被征用财产的经济价值即正常的市场价格补偿;二是通损补偿，对因征地而可能导致土地被征者附带性损失的补偿;三是少数残存者的补偿，对因征地使得人们脱离生活共同体而造成的损失的补偿;四是离职者的补偿，对因土地征用造成业主失业损失的补偿;五是事业损失补偿，对公共事业完成后所造成的污染对经济和生活损失等的补偿。

（2）由“围海造陆”向保护海洋回归

日本作为典型的海岛国家，“围海造陆”一直是日本的重要战略选择。正是基于此，也曾给海洋环境及生态系统带来极大的冲击和破坏，促使日本对“填海造陆”的海洋工程进行修正和改良，以修复和保护受损海洋生态，实现海洋生态补偿。“神户人工岛”的再生行动就体现了从“兼顾生态”到“生态修复补偿优先”的提升发展。

1966年~1981年，人工岛建岛的第一阶段，日本通过制定严格法律法规、实行严格的填海造陆审批制度严格实施土地利用和环境保护规划等措施，力求兼顾发展海洋经济与生态修复和保护。在第二阶段，日本逐步放缓海洋经济增长速度与节奏，向实现海洋生态修复和保护回归，将人工岛的年填海量控制在5平方公里左右，并对填海方式进行改进，实现了经济、社会、生态效益的“三赢”。

（3）积极促进海洋生态环境修复

日本在对环海区域产业污染所致的海洋环境损害的生态补偿问题上，积累了丰富的生态修复与保护的实践经验。

以日本的濑户内海为例，该海域不仅水产资源丰富，而且港湾条件优越，是通往大阪、神户和九州的海上大动脉。然而，从上世纪20世纪40年代末开始，这里被布局为战后日本重要的工业区和工业基地，并导致一系列不断恶化的后果。从70年代开始，日本开始重点治理濑户内海的海洋污染、修复海洋生态，推进系列海洋生态补偿方案。

一方面，强调政策法律指引，颁布实施《自然环境保全法》《濑户内海环境保护特别措施法》等，全面修订濑户内海治理基本计划、“填埋的基本方针”和“濑户内府县计划”。另一方面，加强了监管监测，严格治理污染，修复生态。在此基础上，通过政府、企业、社会和公民的通力合作共治，最终使濑户内海的生态环境得以还原修复。