“无废城市”建设开启新时代生态文明建设的新篇章

2019年1月21日，国务院办公厅印发了关于《“无废城市”建设试点工作方案》，部署开展“无废城市”建设试点工作。按照既定的时间表，到2020年将在全国形成一批可复制、可推广的示范模式，为全方位推动“无废城市”建设奠定坚实基础。“无废城市”概念提出，是继2018年5月18日召开的全国生态环境保护大会提出我国生态文明建设后的重大举措。推行“无废城市”建设，不仅是中国新时代生态文明发展的需要，更是实现我国高质量发展可持续性的必然选择。

一、“无废城市”建设是新时代生态文明建设的重大举措

《工作方案》的颁布，是党中央、国务院在打好污染防治攻坚战，决胜全面建成小康社会关键阶段做出的重大改革部署。“无废城市”并不是指没有废物产生，而是一种新的社会发展理念。以改变传统的“大量生产、大量消耗、大量排放”的生产模式和消费模式，使资源、生产、消费等要素相匹配、相适应，以实现固体废物污染防治3R原则（减量化、资源化、无害化）及循环经济的3R原则（减量化、循环化、再利用）的目标。

二、“无废城市”建设的丰富内涵

（一）以“城市”为主体，实现“点”的突破

由于固体废弃物种类繁多，造成我国生态环境治理存在九龙治水、多头管理的现象。比如住建部负责生活垃圾、建筑垃圾及垃圾分类、农业农村部负责农业废弃物、工信部负责一般工业固体废弃物、生态环境部负责危险废弃物、电子废弃物。在宏观上，部门之间的协同、统筹难度较大，缺乏统一高效的管理体系，往往出现一个产业的资源化产物无法在另一产业得到推广和应用。

我国曾选择在49个城市新建循环经济产业园区来推行“城市矿产”，在资源与环境协同发展方面取得了显著的成效，“城市矿产”更多考虑的是区域性资源的综合利用，是“面”。而“无废城市”的建设，是从“城市”本身这一主体入手，是从“点”上探索固体废物综合管理高效、协同的工作机制，更具有示范性。从而构建固体废物源头产生量最小、资源充分循环利用、严控非法转移倾倒废物及排放量趋零的长效机制，强调城市发展理念的转变，由试点城市开始探索一条适合中国特色的资源与环境协调发展的路径，更具有可复制性。

（二）源头减量，总量控制

根据《工作方案》，“无废城市”建设将持续推进固废源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固废环境影响降至最低。

李干杰表示，“无废”是指以新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。减量化也要根据不同品类的固废制定可操作的控制方案、技术指标，切忌一刀切。

总量控制就是实施工业绿色生产，推动固体废物贮存、处置总量趋于零增长。应从以下几点开展工作：一是健全标准体系，推动大宗工业固体废物资源化利用。二是严格控制工业固体废物新增量，逐步解决历史遗留问题。三是从处置治理的末端开始，沿着产业链条逐步向储存、运输等上游环节追溯，推动固废处理产业价值链的重建，确保实现“治标更治本”。四是减少废弃物排放，就意味着将以填埋和焚烧的处置方式减量化，推进城市物质流实现闭环。

（三）应涵盖固废的“全品类”

“无废城市”并不代表城市不产生废弃物，而是能够完全妥善处置城市生产、生活中产生的废弃物。“无废城市”应该是全品类固废的综合整治，包括但不限于：生活垃圾，农业废弃物、餐厨垃圾，建筑垃圾，工业废弃物、危险废弃物（含医疗垃圾）、电子废弃物、报废汽车等等，不能有选择性的指定某几种固废，像废旧衣物、废旧包装物、废塑料等也必须纳入管理体系。因此，开展“ 无废城市”建设的试点，不仅要着眼于提高固体废物资源化利用水平，更要研究各种废弃物之间在资源化、无害化过程中产生资源及副产品的综合利用。

在产业布局上也一定综合考虑各种废弃物在回收、分拣、运输、储存、处置的等环节的整体规划。只有按照“全过程、全品种、全流通”的思路进行设计，才可能重构整体固废产业的商业模式与生态体系。

（四）全社会共同参与

“无废城市”建设的发展离不开全社会的共同参与和努力，更应明确政府、企业和公民在“无废城市”应尽的义务。对于生产型企业，应主动承担资源综合利用的责任和义务，在设计产品时考虑将来易于循环利用，降低处理难度，减少过度包装；对于公众，应倡导绿色低碳生活方式，推动生活垃圾源头减量和垃圾分类；对于政府，应倡导绿色发展的理念，带头并率先使用再生产品，发挥其表率作用。

三、“无废城市”建设实施路径的思考

我国“无废城市”建设可以借鉴国外的经验，“无废城市”与日本提出的静脉产业在内涵上相当。日本的静脉产业从萌芽阶段到成熟阶段仅仅经历了20 多年的时间，之所以能够快速发展，成为经济发展的主导产业，这与其健全而有力的推进措施是分不开的。为推进静脉产业的发展，日本整个社会，从政府到产业层面，再到各个企业以及全体国民，都为静脉产业的发展提供了动力。尤其是日本制定了较为严密的政策体系、法律法规、经济政策，技术支持等，成为了静脉产业快速、健康发展的必要条件。这非常值得我国在推动“无废城市”建设中借鉴。

（一）优化顶层设计

“无废城市”建设是个系统工程。试点城市应结合本地实际，编制科学的实施方案。要明确试点目标，确定各项任务清单和分工，细化建设中每项任务的目标成果、进度安排及保障措施等。在设计上必须注重从传统的资源“开采—生产—消费—处置”的模式向减量化、资源化、无害化模式转型，更需促使从生产端到消费端各方行为模式的改变，从而使“无废城市”建设真正成为开启新时代生态文明建设的助推器。

在强调顶层设计的同时，对于已经实施的产业政策，也必须保持政策连续性。比如我国电子废弃物产业，通过近几年快速发展，取得了举世的成就，但基金处置费不断延迟发放，产业步履艰难，非法拆解很有可能死灰复燃，应引起我们高度重视。

任何产业政策的初衷都是积极且富有情怀的，但更要复盘我们十几年来制定的产业政策，哪些是正确的？哪些是一定时期内的产物，哪些操作性较差？政策是否符合经济规律？商业模式和盈利模式是否可以复制？人法地，地法天，天法道，道法自然。我们不仅要敬畏自然规律，更要有清醒的认知、高度的责任感、务实可操作的细节和公平的评价体系。

1.明确政府责任主体

固体废物产生、收集、贮存、运输、利用、处置过程，关系生产者、消费者、回收者、利用者、处置者等多方利益，需要政府、企业、公众协同共治。因此“无废城市”建设的主体包括政府、企业、社会公众，而“无废城市”建设责任主体应是试点城市政府，实行属地化管理。试点城市政府应主导制度设计与市场监督， 发挥政府宏观指导作用。建立健全各部门责任清单，形成分工明确、权责明晰、高效协同的治理结构。“无废城市”建设试点涉及的技术性强、领域多、范围广，因此，切忌搞突击及一切形式主义。

在“无废城市”建设过程中全民参与无疑是核心要素，人民是历史的创造者，也是生态文明的创造者，每个公民都是生态环境的保护者、建设者、受益者，推动绿色生活方式。并积极探索消费者延伸责任的可行性和可操作性。

日本的静脉产业政策特别强调废弃者责任和生产者延伸责任，主要包括：废旧物资商品化收费制度、垃圾处理手续费制度、废弃物回收保证金（押金）制度以及大力的税收优惠政策。我们在“无废城市”建设推进过程中，也应逐步完善各项制度建设。

2.构建共生价值体系

构建共生价值体系，才能把产业链的各方价值真正发掘出来，实现政府、企业、社会公众三方在“无废城市”建设中的共赢。我们把环境治理好，地方政府和污染企业也获得了价值，监管部门、社会民众也会获得一定的价值，这是一个更高层次的价值体系，需要三方共同构建。

产业共生价值原则也体现在企业之间，不仅在城市中存量各固废产业可以实现“动脉、静脉”有机结合，更要在增量规划设计中，实现增量处置企业与存量企业共同实现共生发展的生态发展模式，共同构建资源与环保产业生态链的价值共生体。促进产业链中的链内、链间的物流交换网络信息的建设，研究城市内固废物流间的关联、能流的梯级利用、资源的共享和企业间的共生组合。各方共同研究合理延长产业链，开发高附加值的综合利用产品。

3.绿色回收体系建设

我国曾经有世界上最完备的再生资源回收体系和分类体系，近几十年随着市场化的发展，回收体系建设涉及的矛盾却越来越突出。因此，当前建设绿色回收体系是“无废城市”建设是否成功的关键要素之一，应探讨以溯源体系建设及消费者责任延伸制为抓手，目前我们这几年均做了有益的探索，但可复制的商业模式和盈利模式较少，这是一个动态改进不断完善的过程，重在全社会共同参与，循序渐进。绿色回收体系建设应包含垃圾分类、“双网融合”、分拣中心（中转站）建设等内容。

在操作层面，垃圾分类首先要实现干、湿垃圾的分离，尤其湿垃圾的商业模式仍需探索；要重视低值资源利用的发展路径，对于高值资源，必须控制流向合规处置企业；对有害垃圾的分类、储存、处置的责任要明确；“双网融合”中的环卫收运体系并不涵盖社区，要探索“定时、定点、定品种、定车辆、定线路、定价格”的协同机制，希望在“无废城市”建设中能够探索出有效的解决方案。

针对绿色回收体制建设，应考虑按一定区域设置标准的回收站或分拣中心。分拣既产生价值，又是中转和资源流转的基础设施，要科学规划。

鼓励一切“互联网+”固体废物处理产业的试点，逐步实现线上交投与线下回收相结合，强化信息交换，支持资源在线交易平台的发展。因此，“无废城市”建设更需要建立城市固废的大数据库，实现固体废物收集、转移、处置等各个环节的信息化。

（二）虚拟的“静脉产业园”

“无废城市”建设是承担各类废弃物收集、运输、分类、拆解、处置、资源化重新进入消费领域或最终处置无害化，以完成物质和能量的循环。可以将整个城市看作是虚拟的“静脉产业园”。与之相对应的开发利用自然资源并生产、流通、消费的产业被称为“动脉产业”，它们共同构成了资源环境和经济发展的良性循环。

对于“无废城市”，物质代谢是指城市从社会回收网络取得废旧资源，通过初级分选、拆解、再制造、再循环等途径，将其转变成有用的产品，又交回社会生产、生活体系；不能再资源化的物质安全处置的过程。因此按照产业集群发展思路需要对城市整个固废产业进行全景图定性描述，通过共享基础设施和固废信息系统，得出物质代谢过程的物料平衡、能源平衡，才可准确科学规划和产能匹配。比如通过静脉产业园模式可以将餐厨垃圾、市政污泥、禽畜粪便等协同处置，形成规模化效应。

城市中各固体废物的资源利用和环保设施集中布置，便于集中控制环境污染，便于形成规模效应，也更方便政府有效监督控制和节约用地。同时也可以集中资金和相关资源高标准建设污染控制设施，使得污染物在不断循环中得到消减，在保证污染“零”排放的基础上，实现“无废城市”中物质、能源的集约利用和梯级利用，形成以固废资源化利用和无害化处理为一体的现代化生态文明城市。

（三）健全的法律法规

“无废城市”建设必有要有相关法律与政策的支撑，才可做到有法可依,才会改变现在生产生活的模式。国家正在制定及修订的《固体废物污染环境防治法》、《循环经济促进法》等是法律是“无废城市”建设的保障。2016年公布的《国务院办公厅关于印发生产者责任延伸制度推行方案的通知》，也首次明确对电器电子、汽车、铅酸蓄电池和包装物实施生产者延伸责任制，这些制度建设更需尽快有序推进。

2000年，日本把建立循环型社会提升为基本国策，将该年定为“循环型社会元年”。制定了“循环型社会基本法”，并以此法为基础又制定了相关法律，如“家电回收利用法”，“汽车再生利用法”“食品回收利用法”，“包装容器回收利用法”，“关于通过国家等机构促进环保产品等供应的法律”，在整个社会形成了向静脉产业及循环型社会迈进的局面。

（四）制定建设标准 规范产业健康发展

“无废城市”建设要体现生态文明建设的特征，并以此制定建设标准，更应该统一固体废物数据统计范围、口径和方法。2006年9月颁布的《静脉产业类生态工业园区标准(试行)》(HJ/T275—2006)特别制定了废旧家电、报废汽车、废旧轮胎和废旧塑料的资源化率，危险废物的安全处置率等指标。静脉工业园标准的内涵中并没有明确生活垃圾、餐厨废弃物等相关固废的指标，下一步需要进行修订和完善，以此来规范“无废城市”建设中的设计、建设、管理、验收等各个环节。

（五）更加注重技术的适用性

“无废城市”建设应更加注重产、学、研的协同，着重研究废弃物处理技术、再利用技术和环境污染物质的控制技术。加快实现先进适用性技术的推广应用，注重技术的适应性就是综合考量商业模式、资源利用率和成本优势等因素，从而降低生产成本，提高产品附加值。通过技术进步和产业化，促进“无废城市”建设发展的市场化、规范化和集约化。像通过热裂解技术处置热值高且稳定的废轮胎、油泥等固废必定会引发新一轮产业投资，关注且值得期待。

（六）严格监管体系

必须强化固废处置中督查管理，依法打击固废危废的非法转移、倾倒行为，明确固体废物相关产业源头准入控制、回收、综合利用和无害化处置等环节相关方的法律责任和管理要求。比如报废汽车资源化产业，非法处置及利用的成本大大低于合规企业。正是由于没有对无证经营进行有效的监管，全国有资质的报废汽车资源化产业只占整个回收市场的1/3。因此，只有通过严格的监管，提高违法成本，才能形成健康的产业链条。又如废旧铅酸电池虽然是危废，但回收体系及监管仍未完全到位，这都应该在“无废城市”建设中一并统筹解决。

（七）市场与投资

中国工程院院士杜祥琬曾撰文指出，建设“无废城市”建设的潜力和潜在效益巨大。据估计，到2030年我国固废分类资源化利用的产值规模将可达到7万亿元至8万亿元，且带动4000万至5000万个就业岗位，成为我国战略性新兴产业的重要支柱和经济增长新动能。

从产业视角看，《工作方案》所带来的市场虽然可能是万亿级的，但它并不意味着是短期可以释放的市场，还需要在政府科学规划、企业商业模式探索、公众积极参与、产业协同共生、适应性技术突破等各个要素的基础上才可能逐步实现。

同济大学循环经济研究所所长杜欢政在接受21世纪经济报道记者采访时表示，实际数万亿的固废处置市场早已存在，只是原有的产业体系和商业模式并不规范，也不符合市场发展的长远要求。在“无废城市”建设规划中应先梳理好存量，重点在规划中考虑增量产业布局及增量与存量之间产业链协同关系。危废产业目前处于风口期，目前是蓝海，或许三年后就是红海，画地为牢或许是解决存量与增量的一种有效解决问题的方法。

在“无废城市”建设中，可以将城市作为一个“大“静脉产业园来规划，市场的增量部分必须以建设新静脉产业园的方式进行消纳，增量及补短板在新增“小”静脉产业园来规划和布局，实现“大”-“小”静脉产业园之间协同发展。

从国际和国内经验来看，“无废城市”的建设离不开规模化与正规化企业的参与，而这正与当前我国固废市场分散的现状不相匹配。在“无废城市”建设中选择投资主体十分重要，政府更希望与投资主体共同研讨“无废城市”的概念性设计。因此，综合类资源及环保企业尤其是全产业链的公司，通过自身技术、创新在“无废城市”的长周期建设中更能找到持续发展的机会。

（作者 王军 启迪桑德固废与再生中心副总经理）