《东莞市再生资源回收行业发展规划（2019-2025）》全文

北极星固废网获悉，日前东莞市再生资源回收管理工作领导小组办公室发布了《东莞市再生资源回收行业发展规划（2019-2025）》，具体内容如下：

东莞市再生资源回收行业发展规划（2019-2025）

东莞市再生资源回收管理工作领导小组办公室

2019年7月

目 录

一、总则

（一）规划背景

（二）规划依据

（三）规划范围与对象

（四）规划期限

二、行业发展基础

（一）行业发展现状

（二）存在问题

三、行业发展趋势

（一）行业发展预测

（二）国内城市经验

（三）经验借鉴

四、规划总体思路

（一）指导思想

（二）基本原则

（三）发展目标

五、再生资源回收体系建设

（一）再生资源回收体系建设思路

（二）再生资源回收体系网点构成

（三）再生资源回收网点建设要求

六、主要任务

（一）编制镇（街道、园区、新区）回收网点设置规划

（二）开展再生资源回收行业整治

（三）健全行业长效管理机制

（四）培育龙头示范企业及推广创新回收模式

（五）拓展再生资源交易管理平台

（六）发挥行业协会引领作用

（七）探索“两网”衔接试点工程

七、实施保障

（一）组织保障

（二）政策保障

（三）信息保障

（四）队伍建设

（五）宣传推广

附录1：东莞市2017年村/居委会、户数、人口、面积统计数据

附录2：2018年各镇（街道、园区）回收市场主体登记备案情况

附录3：2018年各镇（街道、园区）再生资源回收量

一、总则

（一）规划背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终把生态文明建设放在治国理政的重要战略位置，习近平总书记多次强调，绿水青山就是金山银山，保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力。建立绿色低碳循环发展的经济体系，实现生产系统和生活系统循环链接，对落实生态文明建设具有重要意义。2015年，商务部出台《再生资源回收体系建设中长期规划（2015-2020）》，以深化改革、转变发展方式和发展绿色流通为主线，围绕规范回收利用秩序，提高回收利用率，加强再生资源回收管理法律法规建设，推进再生资源回收管理体制改革和回收模式创新，提升再生资源回收行业规范化水平和规模化程度，推动构建多元化回收、集中分拣和拆解、安全储存运输和无害化处理的先进完整的回收体系，为再生资源回收行业提供了明确的发展目标、清晰的发展思路、完整的发展体系和有效制度保障。

当前，东莞正处于国家“一带一路”倡议实施、粤港澳大湾区和广深科技创新走廊建设等战略机遇期，市委市政府把美丽东莞建设作为贯彻落实党的十九大精神的重要举措，通过城市升级引领经济社会综合转型，提升城市品质内涵和中心城区首位度。为进一步贯彻落实国家关于再生资源回收工作的主要精神，根据市委市政府的具体工作部署，通过制定本规划，构建东莞特色再生资源回收体系，引导再生资源回收市场规范发展，完善行业管理机制，促进再生资源回收行业绿色转型升级，助推“湾区都市、品质东莞”建设。

（二）规划依据

《中华人民共和国城乡规划法》（主席令第29号2019年）

《中华人民共和国环境保护法》（主席令第9号2014年）

《中华人民共和国循环经济促进法》（主席令第16号2018年）

《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（主席令第57号2016年）

《再生资源回收管理办法》（商务部等六部委令2007第8号）

《国务院关于加强再生资源回收利用管理工作的通知》（国发〔1991〕73号）

《国务院办公厅关于建立完整的先进的废旧商品回收体系的意见》（国办发〔2011〕49号）

《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》（国发〔2005〕22号）

《再生资源回收体系建设中长期规划（2015-2020年）》（商流通发〔2015〕21号）

《关于推进再生资源回收行业转型升级的意见》（商流通函〔2016〕206号）

《关于加快推进再生资源产业发展的指导意见》（工信部联节〔2016〕440号）

《循环发展引领行动》（发改环资〔2017〕751号）

《粤港澳大湾区发展规划纲要》（党中央国务院2019年2月18日发布）

《工业绿色发展规划（2016-2010）》（工信部规〔2016〕225号）

《广东省打好污染防治攻坚战三年行动计划（2018-2020年）》

《广东省环境保护厅关于固体废物污染防治三年行动计划（2018—2020年）》（粤环发〔2018〕5号）

《关于加强工业固体废物污染防治工作的指导意见》（粤环发〔2018〕10号）

《广东省再生资源回收行业发展规划（2010-2020）》（粤经信商贸函〔2010〕3328 号）

《广东省固体废物污染环境防治条例》（省人大〔2018〕18号）

《广东省城乡生活垃圾处理条例》（省人大〔2015〕40号）

《珠江三角洲环境保护规划纲要（2004-2020年）》（粤府〔2005〕16号）

《广东省打赢蓝天保卫战实施方案（2018-2020年）》（粤府〔2018〕128号）

《关于推动美丽东莞建设 满足人民日益增长的优美环境需要的若干意见》（东府〔2018〕1号）

《东莞市再生资源回收管理办法》（东府〔2018〕61号）

《东莞市城市总体规划（2016-2030）草案》

《东莞市生活垃圾强制分类工作方案》（东府办〔2018〕75号）

（三）规划范围与对象

1．规划范围

本次规划适用范围包含32个镇街（南城街道、莞城街道、东城街道、万江街道、高埗镇、石碣镇、茶山镇、寮步镇、大朗镇、大岭山镇、石龙镇、石排镇、长安镇、沙田镇、虎门镇、厚街镇、麻涌镇、中堂镇、望牛墩镇、洪梅镇、道滘镇、常平镇、谢岗镇、东坑镇、桥头镇、企石镇、横沥镇、黄江镇、塘厦镇、清溪镇、凤岗镇、樟木头镇），1个园区（松山湖高新技术产业开发区），2个新区（滨海湾新区、水乡新城）。

2．规划对象

本规划对象涉及业态和业种两方面：

业态方面：包括回收点、中转站、分拣中心等从事再生资源回收经营活动的企业和个体工商户等。

业种方面：主要为固体废弃物，不包括气体和液体，也不包括有毒有害固废、医疗废物、建筑垃圾和餐厨垃圾。重点包括废旧日用品生活性再生资源的回收、生活垃圾中可回收部分以及生产性再生资源的回收，不包括再生资源的利用。再生资源是指在社会生产和生活消费过程中产生的，已经失去原有全部或者部分使用价值，经过回收、加工处理，能够使其重新获得使用价值的各种废弃物，包括废旧金属、报废电子产品、报废机电设备及其零部件、废造纸原料（如废纸、废棉等）、废轻化工原料（如橡胶、塑料等）、废玻璃等。低价值再生品种是指具有一定循环利用价值，单纯依靠市场调节难以有效回收处理，需要经过规模化回收和集中处理才能够重新获得循环使用价值的废玻璃类、废木质类、废软包装类、废塑料类等固体废物。

（四）规划期限

规划期限为2019年至2025年。

本规划分两个阶段实施：第一阶段（2019～2022年），第二阶段（2023～2025年）。

二、行业发展基础

（一）行业发展现状

1．行业基本情况

（1）回收市场主体情况

2016年全市工商注册登记的再生资源回收经营者为2218家，其中办理经营备案的有595家，办理金属备案的有849家；2017年工商注册登记的再生资源回收经营者为2750家，同比增长23.99%，其中办理经营备案的有703家，办理金属备案的有957家；2018年工商注册登记的再生资源回收经营者为2913家，同比增长5.9%，其中办理经营备案的有927家，办理金属备案的有1042家。

2013年，再生资源回收市场改革打破牌照承包管理。同时，商事登记制度“放管服”改革，回收行业准入门槛进一步放宽，再生资源回收网点数量激增，尤其在商贸服务业发达的中心城区和部分中心镇网点数量增长较快。

（2）行业回收规模

据不完全统计，2016年全市再生资源回收总量为114.8万吨，2017年130.6万吨，2018年146万吨。从2018年回收数据分析，废纸回收量最大，回收量达76.8万吨，占比53%，其次是废钢铁，回收量为51.6万吨，占比35%，废塑料、废玻璃、废橡胶、其他种类回收量分别为8.6万吨、0.8万吨、0.2万吨、2万吨。

表2-1 2016-2018年东莞市主要再生资源回收量（万吨）

表2-1 2016-2018年东莞市主要再生资源回收量（万吨）

图2-2东莞市主要再生资源流向图

2．回收体系建设情况

2014年市再资办印发了《东莞市再生资源回收行业发展专项规划（2013-2020）》，明确构建“绿色回收网点、固定回收堆场、集中处理中心和信息交易中心”四级再生资源回收网络体系。

绿色回收网点：南城街道开展了绿色回收连锁经营项目可行性调研论证工作，并形成详细的调研报告，但没有实际铺开实施。

固定回收堆场：制定了《东莞市再生资源回收堆场建设标准》，并以此为指引在各镇（街道）选取1-2个再生资源回收堆场进行升级改造，建成了一批再生资源示范堆场。

集中处理中心：全市规划建设8-10个再生资源集中处理中心。目前，南城东供再生资源集中处理中心和石碣再生资源集中处理中心先后建成并运营。

信息交易中心：全市32个镇街已完成信息交易中心建设，并投入运营。目前，仅石碣镇信息交易中心组织了两场现场竞价交易会，其他镇街除了为企业提供市场价格信息咨询外，均没有进场交易活动。

3．行业管理情况

近年来，我市再生资源回收行业管理稳步有序开展，强化市场监管，创新交易模式，完善再生资源回收监管体系。

推进再生资源回收市场管理改革工作。自2013年起，取消再生资源回收经营者数量限制和经营区域限制，建立自主交易、市场定价的再生资源回收行业秩序；组建市、镇两级再生资源回收管理工作领导小组协调机构，发挥各职能部门协同监管作用。

改革创新加工贸易废料交易方式。我市会同黄埔海关在借鉴苏州经验基础上，开发建成了加工贸易废料网上交易平台，彻底改革了保税废料原有的线下交易模式，既符合海关监管方式的创新改革，又配合地方政府规范废料交易市场的工作要求。

重新修订行业管理办法。新制定《东莞市再生资源回收管理办法》，进一步明确网点设置规划、回收经营管理要求、创新回收模式、部门联动监管责任，规范再生资源回收行业管理，促进回收行业健康发展。

4．行业发展新趋势

在供给侧结构性改革的推动下，我国经济运行稳中有进，产业结构不断优化。生活垃圾强制分类、循环发展引领行动、禁止洋垃圾入境及环保整治等系列国家政策推行实施，对再生资源回收行业发展具有积极推动作用。在回收行业发展环境日趋优化情况下，我市再生资源回收行业在回收模式创新、分拣技术提升及管理机制健全等方面有了一些新变化、新动向。具体如下：

公共机构推行定向回收模式。2018年8月我市发布《东莞市生活垃圾强制分类工作方案》，率先在公共机构开展生活垃圾强制分类，对公共机构可回收物明确定向对接回收方式。

创新专业分拣加工技术。部分再生资源回收企业加大分拣加工技术研发力度，按照国家行业规范标准，建成规模较大、技术先进的废纸、废电子产品等自动化、精细化专业分拣基地，促进回收与利用环节有效对接。

探索行业管理新机制。茶山镇初步划分再生资源回收行业禁设区域；道滘镇制定《产业发展指引（2018年本）》，禁止新增再生资源回收网点，并逐步建立网络巡查奖惩机制及快速处置机制；松山湖园区建立以土地“谁管理，谁巡查，谁清理”为原则的巡查机制及日常联动机制。

（二）存在问题

再生资源回收行业管理工作通过一系列切实有效的措施，取得了明显成效，回收市场的规范化得到了提升，行业无序发展的乱象有所扭转，但与建设“湾区都市、品质东莞”的要求还有较大的差距，存在的问题也较为突出，行业管理仍存在不足。

1．回收网点分布散乱，组织化程度低

目前我市再生资源回收以个体回收为主，站点多、规模小、分布散，部分回收点设置在学校、医院、城中村、铁路、河道、水源保护区等区域，严重影响周边环境。有些较大的回收企业，更多是场地分租，各自经营，行业整体组织化程度低，市场竞争力差。

2．回收经营不规范，行业技术落后

回收网点以家庭式经营居多，安全意识淡薄，存在违章搭建、露天作业、安全间距不达标、电线乱拉挂、消防设施陈旧、“三防”环保设备不足等现象。同时，大多数回收网点经营模式简单粗放，存在设备简陋、技术落后、不规范拆解等问题，容易导致环境污染。

3．低值品种回收率低，造成资源浪费

我市再生资源回收行业基本处于自发状态，受回收成本高、价格低等因素影响，废玻璃、废纺织、废橡胶等低价值品种回收率较低，部分随生活垃圾丢弃，造成资源浪费，影响生态环境。

4．管理机制不健全，监管力度不足

再生资源回收网点未完全进入各职能部门的监管范围，事中事后监管制度未形成，日常巡查机制不健全，发现问题跟进整改责任不落实，存在部门联动少、工作不协调、监管不到位等现象。

5．专项用地不足，缺乏扶持政策

目前我市绝大多数回收网点未获得规范用地，其他行业发展挤占再生资源回收行业用地空间，直接导致企业经营的短期行为。在回收体系建设、回收模式技术创新及低价值再生品种回收等方面缺乏政策扶持引导，不利于促进再生资源回收行业规范有序发展及提质升级。

三、行业发展趋势

（一）行业发展预测

我国宏观经济将继续保持稳中向好、稳中提质的良好状态，在供给侧结构性改革的推动下，制造业产能逐步出清，高新技术制造业和新兴服务业等新动能将继续保持高速增长，经济运行继续呈现稳中向好、提质增效、结构优化的态势。去产能工作持续推进，环保限产力度加大，进口政策调整，国内再生资源逐步替代国外固体废物，未来再生资源价格上涨的可能性较大，再生资源回收行业发展将持续向好。随着互联网、物联网、大数据、云计算等现代化信息技术与回收行业的结合，再生资源回收企业创新发展的脚步也将进一步加快，预计未来社会资本将积极参与再生资源回收领域。

随着生活垃圾分类工作和“无废城市”建设试点工作全面推进，逐步实现生活垃圾源头减量和资源化利用，这对再生资源回收管理制度改革提出了新的要求，建立符合行业发展规律的再生资源回收制度，不仅可以有效地提高再生资源回收量，降低垃圾处理量，对于降低垃圾处理处置成本也能起到积极的推进作用。

再生资源回收行业将伴随城市建设稳步发展。随着东莞市“湾区都市、品质东莞”建设行动推进实施，尤其是城市品质提升、污染防治攻坚战不断深入，再生资源回收行业将迎来跨越式发展。

（二）国内城市经验

1．北京市“大城管”

2016年，北京市调整市城管委职能，专门设立市政市容固废管理处，承接发改委煤油电、经信再生资源、园林绿化三个方面管理职能。负责统筹两网融合建设，强化政策扶持力度，有效解决两网融合进社区难和用地难等问题，成立专项资金对再生资源项目采取项目补助、政府购买服务、以奖代补等形式给予支持，单个项目最多可获得200万元的支持。

2．上海市“两网融合”回收体系建设

2018年，上海市先后印发了《上海市两网融合回收体系建设导则(试行)》和《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划（2018年—2020年）》，明确将重构可回收物专项收运系统，落实再生资源回收“点、站、场”布局：2018年，全市建成2000个回收网点、109座中转站和10个集散场；2019年，建成5000个回收网点、170座中转站；2020年，建成8000个回收网点和210座中转站。同时，也进一步明晰了两网融合服务点、中转站、集散场的建设标准及建设规范。

3．杭州市大力推进再生资源回收体系建设

2018年，杭州市印发了《关于推进再生资源回收的实施意见》，明确到2020年，全市规范化再生资源回收网点达到2000个，提升建设分拣中心48万平方米，年分拣能力达到200万吨，加快推广先进回收模式，培育一批年回收规模1万吨以上的再生资源回收企业。加大政策扶持，对于标准化回收网点连续补贴三年，对于企业建成的分拣中心，按不高于其投入的设施设备总投资额（不含土地款）的30%给予一次性补贴。强化督查考核，定期对各地回收体系建设进展及绩效情况进行督查通报，将其纳入市“治废”目标考核体系。

4．广州市低值可回收物回收处理政策

广州市2015年制定了《广州市购买低值可回收物回收处理服务管理试行办法》，并于2018年重新修订了《广州市购买低值可回收物回收处理服务管理办法》，明确通过政府采购方式向企业购买低价值可回收物的回收、处理服务，并签订购买服务合同，由区、街和企业以“联单”方式核算回收处理量，处理费由市级财政按垃圾处理综合单价结算拨付。

（三）经验借鉴

从以上地区再生资源回收行业发展及相关管理措施、政策实施情况，可以借鉴以下几个方面的经验：

1．注重回收体系规划建设

北京市、上海市、杭州市都十分重视再生资源回收体系的构建，通过健全回收网点，明确建设规范，加强与生活垃圾分类收运体系对接，逐步提高再生资源回收率，推动再生资源回收行业有序规范发展。

2．健全监督管理机制

上海市将两网融合体系建设列为政府实事项目，并建立完善市、区、街道各级生活垃圾分类减量联席会议及村（居）委生活垃圾综合管理协调机制，提高部门合力；杭州市把再生资源回收体系建设列入生态文明建设工作内容，建立健全指导督促机制，加强工作联动。

3．强化财政政策扶持

北京市设立专项资金对再生资源项目给予补助；上海市通过政府采购方式实施两网融合回收点布局建设，同时建立促进分类实效的政策制度，对率先实现全区年度目标达标的区，给予扶持政策，对达到年度目标的给予持续性鼓励；杭州市通过减免租金、建设补贴及投资补贴等方式支持回收网点及分拣中心建设，由市、区、县（市）财政按比例承担；广州市对低值可回收物给予政策支持。

四、规划总体思路

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大、十九届二中、三中全会和习近平总书记视察广东重要讲话精神，紧紧抓住“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设重大历史机遇，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，以“美丽东莞”建设为抓手，围绕“湾区都市、品质东莞”总要求，以城市升级引领经济社会综合转型升级，大力整治生态环境，着力构建科学合理的再生资源回收体系，促进再生资源回收提质升级，引导行业规范化、集约化、规模化发展。

（二）基本原则

1．总体设计，因地制宜

根据《东莞市再生资源回收管理办法》有关规定，结合全市行业发展现状，对回收体系进行整体设计；各镇（街道、园区、新区）结合区域人口、面积、产业发展特色及要求，科学、合理规划设置回收网点，促进再生资源回收行业从松散粗放型向集约型、规模型、产业型、效益型方向转化。

2．突出重点，兼顾全局

以再生资源回收、分拣环节为重点，着眼再生资源回收全程和全产业链管理。立足产废源头，建立健全回收渠道，探索生活垃圾分类和再生资源回收有效衔接，逐步实现应收尽收；鼓励提高分拣加工技术水平，实现与利废环节有效对接。

3．政府引导，市场运作

通过完善管理机制、制定扶持政策等措施，加强政府引导，优化回收行业发展政策环境；发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励市场主体大胆探索创新模式和提升技术，促进回收行业提质升级。

4．行业自律，示范带动

强化行业自律作用，通过行业协会制订行规、行标，营造统一规范、公平、有序的市场环境；建立规范收集、集中分拣拆解、安全储运、环保处理的营运模式，创建一批示范性回收企业，引导产业集聚和整合发展。

5．加强管理，制度创新

完善联合管理机制，明确市镇（街道、园区、新区）村三级职责分工；创新信息化管理手段，健全信息数据移交和处理机制；建立考核考评机制，制定科学的考核奖惩指标及办法。

6．分步实施，平稳过渡

按照先易后难、分步实施工作思路，先整治后提升、以点带面，鼓励技术创新、适时试点推广，逐步平稳有序推进再生资源回收行业良性发展。

（三）发展目标

1．总体目标

完善制度和政策供给，加强机制创新和模式创新，逐步建成布局合理、管理精细、经营规范、技术先进、回收率较高的再生资源回收体系。通过7年的努力，到2025年实现以下目标，即：

（1）落实再生资源回收行业建设用地规划；

（2）按照布局要求，完成再生资源回收网点建设；

（3）85%以上回收人员纳入规范化管理；

（4）主要再生资源回收率达85%以上；

（5）全市回收服务覆盖率达100%；

（6）引进或培育具备规范收集、安全储运、环保分拣等回收综合服务能力较强的再生资源回收龙头示范企业。

2．阶段目标

第一阶段（2019～2022年）

（1）在土地利用总体规划和城市总体规划中，落实全市再生资源回收行业建设用地指标规划；

（2）按照布局要求，完成60%以上的再生资源回收网点建设；

（3）60%以上回收人员纳入规范化管理；

（4）主要再生资源回收率达60%以上；

（5）全市回收服务覆盖率达80%以上；

（6）引进或培育具备规范收集、安全储运、环保分拣等回收综合服务能力较强的再生资源回收龙头示范企业。

第二阶段（2023～2025年）

（1）在镇（街道、园区、新区）总体规划和控制性详细规划中，落实镇（街道、园区、新区）再生资源回收行业建设用地指标规划；

（2）按照布局要求，完成100%再生资源回收网点建设；

（3）85%以上回收人员纳入规范化管理；

（4）主要再生资源回收率达85%以上；

（5）全市回收服务覆盖率达100%；

（6）引进或培育具备规范收集、安全储运、环保分拣等回收综合服务能力较强的再生资源回收龙头示范企业。

五、再生资源回收体系建设

（一）再生资源回收体系建设思路

根据再生资源产生来源不同，再生资源主要分为生活性再生资源和生产性再生资源。针对再生资源各自特点，确保其便民利产，分类建立再生资源回收体系。

1．生活性再生资源回收体系设计

主要按人口规模、区域面积、交通状况、人居环境等因素考虑，构建畅通有效的回收渠道体系，便于城乡居民交售再生资源，提高回收率。建立以回收点为基础，中转站为节点，分拣中心为枢纽的生活性再生资源回收网络体系。

图5-1 东莞市生活性再生资源回收路径

2．生产性再生资源回收体系设计

主要与东莞市产业分布和经济社会发展规划相适应，鼓励回收企业与各类产废企业和产业园区建立战略合作关系，建立适合产业特点的回收模式，通过厂商直挂，减少中间环节，有利于生产企业产生的再生资源及时、快速、安全转运处理。建立以中转站和分拣中心为核心，实现产废、利废有效衔接的回收体系。

图5-2 东莞市生产性再生资源回收路径

延伸阅读：

《东莞市再生资源回收行业发展规划（2019-2025）》解读