周宏春：“无废城市”建设评价指标与路线图研究

利用技术水平有所提高。近年来，我国再生资源利用企业技术水平迅速提高。一些企业联合国内外科研院所研发了适合中国废物特点的处理设备或装备，一些企业引进国外的先进生产线；有些设备装备已出口到国外，有效促进了再生资源产业技术水平的提高。随着固体废物进口管理新政的出台实施，一些龙头企业在国内不断完善自有回收网络的业态，也“走出去”到国外建厂直接获得原料，提高了再生资源定价话语权；拥有完善回收网络和渠道的再生资源回收企业对再生资源价格的话语权也逐步增大。在中央环保督查和环保法实施力度加大的背景下，龙头企业和有实力的跨界企业，通过兼并重组等方式整合资源；国内再生资源逐步填补进口“可循环利用的资源”，专业化、自动化分选处理、加工利用和设备制造技术也得到快速发展。

法规逐步完善。《循环经济促进法》2009年实施。2009年，国务院发布《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，确立生产者责任延伸制。2017年3月，国办转发发展改革委、住建部《生活垃圾分类制度实施方案》通知（国办发〔2017〕26号），确定在部分重点城市城区范围内先行实施生活垃圾强制分类。2017年5月，国家发改委等14个部门发布《关于印发<循环发展引领行动>的通知》（发改环资〔2017〕751号），要求销售企业、电商、物流公司建立逆向物流体系和线上线下融合的回收网络。2017年7月，国办印发《禁止洋垃圾入境 推进固体废物进口管理制度改革实施方案》。2017年8月，原环境保护部与发展改革委等6部门印发《电子废物、废轮胎、废塑料、废旧衣服、废家电拆解等再生利用行业清理整顿工作方案》，要求地方清理整顿电子废物、废轮胎、废塑料、废旧衣服、废家电拆解等活动，取缔一批污染严重、群众反映强烈的非法加工利用小作坊、“散乱污”企业和再生资源集散地；集中建设和运营污染治理设施，防止污染土壤和地下水。《固体废物污染环境防治法》经第五次修订，于2018年全票通过发布实施。

中国循环经济的发展得到国际公认。虽然工业革命来国外先行提出了循环经济，我国却为国内外学者研究提供了鲜活案例，推动了全球研究。循环经济引起国际组织和外国政府的重视，并将之确定为与中国合作的重点领域之一。参加中国环境和发展国际合作委员会（CCICED）的外方专家，通过与中方专家合作深化了循环经济理论研究，将中国循环经济理念和案例推向了世界。2015年，本人受邀到欧盟“绿周”论坛介绍中国循环经济经验时发现，联合国环境署专家在论坛的一个会议室讨论中国循环经济案例，天津技术经济开发区（泰达）“废物交换俱乐部”是一位专家的发言题目。2016年《自然》封面文章，重点介绍中国循环经济发展经验，承认从线性经济向循环经济转变是解决全世界资源安全问题的唯一途径，而中国的循环经济战略是弥合全球经济发展和生态保护之间矛盾的重要一步。

2.“无废城市”建设中的问题与挑战

固废总量大。我国是世界上人口最多、固废产生量最大的国家，每年产生固体废物100亿吨；历史堆存总量高达600-700亿吨。回收、分类和资源化利用不充分，无害化处理不及时，部分城市出现“垃圾围城”现象，与人民日益增长的优美生态环境需要差距较大。部分地区垃圾围城、垃圾遍野，成为民心之痛、民生之患。据生态环境部发布的《2018年全国大、中城市固体废物污染环境防治年报》，当年全国产生一般工业固体废物13.1亿吨，工业危险废物4010.1万吨，医疗废物78.1万吨，生活垃圾20194.4万吨（图2）。生活垃圾产生量最大的是北京市，为901.8万吨；其次是上海、广州、深圳和成都等城市，分别为899.5万吨、737.7万吨、604.0万吨和541.3万吨；前10位大中型城市的垃圾产生量5685.8万吨，占全部发布城市的28.2%。伴随快递等新业态出现的固体废物增长也不容忽视。这些问题与我国发展阶段息息相关，也是“大量生产、大量消费、大量排放”的生产方式和消费模式的必然结果[5]。

低值再生资源回收难、利用率低。废玻璃、废塑料膜、废木料、废复合包装等低值再生资源，约占垃圾总量的30%，从垃圾中分拣出来，经过规范化的处理才能循环利用；由于低值再生资源回收利用利润低、成本高，相关企业缺乏积极性，更没有形成具有一定规模的回收量，成为国内再生资源回收行业发展的难题之一。大多集散市场功能单一，局限于再生资源收集、交易和分选，没有搭建起信息服务平台，缺乏研发、培训、标准、金融等服务再生资源露天堆放，拆解粗放，污染环境。我国废旧物资回收利用企业规模总体较小，少数再生资源利用企业土法上马，小作坊或家庭作坊式生产，降低了资源利用率。一些企业利用废旧轮胎土法炼油；一些从事报废车辆回收、加工、拆解企业，设备简陋，靠一把锤子和一池硫酸从废旧电子产品中获取贵重金属。虽然近年来的情况发生了很大变化，但利用技术水平参差不齐，利用率低，不仅浪费资源污染环境，还给再生资源企业留下不好名声。

固废危害大。固体废物问题，本质是发展方式、生活方式和消费模式问题。我国固废减量化、资源化和无害化的制度设计和实施的刚性不足。部分地区在城市规划、产业布局、基础设施建设等方面，对固废减量化、回收利用与处置考虑不足。未经科学处置的固废，长期存放、越境转移、非法掩埋，污染河源湖泊、农田土壤，并对居民健康和生态环境造成极大危害。管理部门的制度不协同，也加大固废污染程度。如有机废弃物（餐厨/厨余/市政污泥等）处理，厌氧技术落地的阻碍因素是不同部门主管的废物统一收集难；有机肥消纳成为产业化发展的制约因素，如污泥制作的园林用肥，城市园林部门不愿用，农业部门不让废弃物生产有机肥的还田[6]。建筑垃圾成分复杂，存在土壤和水污染隐患；堆放则出现滑坡影响人生安全的事件。有些城市用建筑垃圾建设公园，也存在安全隐患。

社会参与度不高。虽然公众的认识不断提高，但参与行动不够。在国办文件提出“保障设施用地”的背后，是环保设施选址难的问题越来越突出，甚至出现“邻避运动”。集散市场规范化程度与国家要求差距较大，对回收体系规范化、规模化和集约化引领作用较小；再生资源回收人员被认为是“捡垃圾”或“捡破烂”的，一些地方废物资源化利用的二次污染问题严重。有人认为进口“可循环利用的资源”质量好，影响国内回收体系的健全；有人对“再制造”不了解，当商品冠以“再制造”或“再生”时，便认为质量有问题。信息公开和宣传不到位，公众认识不足，参与度不高。

长效机制尚未形成。法律制度尚不完善。标准缺乏，给“无废城市”带来一定影响。尽管我国颁布了《固体废物污染环境防治法》等法律和制度文件，虽涉及固体废物资源化利用的相关内容，但种类不全、系统不健全，尚未形成完整体系。既有利益格局亟待打破。地方政府对环卫项目如垃圾清扫和收运有稳定的财务安排，且已包含在一般性财务预算中；垃圾减量和资源化利用，可能引起既得利益集团（如环卫系统和发电公司）的不满，因为原料下降了，得到的补贴会减少，公司收益也会受到影响。管理多头，在制度落实和管理方面，职责不清的现象比较突出，没有形成合力。

三、“无废城市”建设的指标体系讨论

“无废城市”，仅有定性描述是不够的，还要有定量评价。

1.“无废城市”建设指标体系构建的原则[7]

一是导向性。开展“无废城市”状况评价，具有目的导向性和“指挥棒”作用，旨在促进中国“无废城市”建设和运营管理，尤其是促进城市固体废物管理的转型升级，以尽可能少的资源消耗和污染物排放，完成我国工业化和城市化的历史任务具有重大意义。

二是数据的可获得。如果收集不到基础数据，即使有了评价指标体系乃至成熟的评价方法，意义也不大。一般而言，科学研究需要第一手数据，可通过实验等途径来获得；社会科学一般通过数据采集并加以分析研究得出结论；统计、评价等一般采用二手数据，并建立指标体系进行评价。

三是权威性。无论采取什么样的途径获取数据，都应该是真实的或者是权威的，结果至少可以自圆其说。即使是通过调查、走访等途径获得的第一手数据，也应当是真实的而不是编造的。当然，即使采自统计年鉴的数据，也存在数据的调整问题，或者其他原因的修订问题，世界各国无一例外。

四是可重现性。一组数据一个作者可以获得，换了评价主体也能获得，不会因为行为主体的改变而出现数据的颠覆性变化。这一点，对于科学研究尤为重要。对建立评价指标或指标体系，不管是权威人物还是普通公众，都不能编造数据，都应当重视数据的重现性。

五是量纲一致性。这对采用众多数据进行某种评价时尤为重要。采用一组数据评价某一件事情时，要么用一手数据，要么用经过处理的无量纲数据；无论如何均应使研究或评价采用的数据是同一个量纲的，而不能有些是原始数据，有些是经过加减乘除得出的数据。那样的话，由于某类数据的权重有了叠加，得出的结果难免有失偏颇。

六是可比性。采用的评价数据应当尽可能连续获得，这样评价结果才有可比性。采用的数据必须前后一致，今年采集的这组数据，明年还能采集到同样指标的一组数据；不能今年用这样的数据，明年就采集不到了。采用连续的数据，评价得出的结果可以判断评价的对象变化情况：是变好了、没有变或变坏了。

七是非相关性。对一组数据，尽可能减少数据之间的相关性；如果相关系数大，会带来某类数据的权重增加，不利于结论的可靠性。用数学的语言表述就是，两组数据之间的相关性至少应该小于0.7，理论上应该不大于0.5.我国生态文明建设、绿色发展指标，可作为“无废城市”指标体系的参照，在指标选取和评价时应避免采用相关性较大的指标。

八是完整性。为评价某件事情的发展或问题，应将与此类事情有关的情况尽可能纳入评价指标体系，使评价结果具有公正性。“无废城市”指标体系要设定核心指标，包括源头减量、资源化利用和无害化处理等，最终得出“无废城市”建设程度指数。

2.“无废城市”建设指标体系构建的相关讨论

“无废城市”建设指标体系构建，要从实际出发，经过探索、试点检验、逐步完善，最终确定下来。通过数量上而不是定性的评价，引导“无废城市”持续、健康发展。

指标体系的组成与确立，《方案》已有成熟做法。如到2020年的目标，较好衔接了相关部委已有文件的目标。如“大宗工业固体废物贮存处置总量趋零增长”，与国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅《关于推进大宗固体废弃物综合利用产业集聚发展的通知》（发改办环资〔2019〕44号）中的目标衔接。主要农业废弃物资源化利用，与《关于推进农业废弃物资源化利用试点的方案》中的目标挂钩。生活垃圾减量化资源化水平全面提升，与《生活垃圾分类制度实施方案》（国办发〔2017〕26号）中的主要目标已经衔接。《生活垃圾分类制度实施方案》提出，到2020年底基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类利用模式。危险废物全面安全管控，与突发环境事件应急管理要求吻合。

国办文件要求，构建“无废城市”建设评价指标体系，与绿色发展、生态文明建设考核目标体系衔接融合，发挥导向引领作用。2016年12月22日，中办国办印发《生态文明建设目标评价考核办法》，明确将《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》作为年度评价和五年考核依据，考核结果作为各省区市党政领导班子和领导干部综合考核评价、奖惩任免的重要依据。对考核等级为优秀、生态文明建设工作成效突出的地区给予通报表扬；对不合格的进行通报批评，约谈其党政主要负责人提出限期整改要求；对生态环境损害明显、责任事件多发地区的党政主要负责人和相关负责人进行责任追究。

《生态文明建设考核目标体系》5类23项指标，生态环境事件是扣分项；资源利用指标8项，权重30；生态环境保护指标12项，权重40；年度评价结果，权重20；公众满意度，权重10.《绿色发展指标体系》包括资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度等7类56项指标，采用综合指数法测算绿色发展指数，衡量生态文明建设进展，侧重于引导。在目标赋分上，对生态环境保护等体现人民获得感的部分赋予较高分值；资源利用部分指标权数占比29.3%，在7个一级指标中占比最高。

作为对比，欧盟循环经济行动方案中的指标主要有：到2035年城市垃圾循环利用率达65%；到2030年包装废物循环利用率达70%（其中：纸和纸板85%，金属80%，铝60%，玻璃75%，塑料55%，木材30%）；到2035年城市垃圾填埋量力争减少10%，分类回收延伸到有害废物（到2022年），生物质废物（到2023年），纺织品（到2025年）；其中的措施覆盖全生命周期，从生产、消费，到废物管理、再生资源市场，以及相关法规修订[3]。

国内外指标体系的对比发现，我国的相关指标计算复杂，一般管理人员难以完成；而国外的指标相对单一，也容易为大多数人所理解。另一方面，绿色发展与生态文明建设指标体系是系统的、整体的、统领的，“无废城市”建设指标体系应当是专门的、单项的，应以核心指标为主，而不必面面俱到。按国办关于“无废城市”建设目标领域，现阶段以大宗工业固废、主要农业废弃物、生活垃圾和建筑垃圾、危废处理为重点，即按四大重点领域选择核心指标。文件还要求强化源头大幅减量、充分资源化利用和安全处置等环节，文件事实上规定了“无废城市”建设指标体系的构建方向和范围。