周宏春：“无废城市”建设评价指标与路线图研究

摘要：无废城市是一个新概念，具有居民看不到随意堆放的废物，废物得到了资源化利用和无害化处置的内涵；无废城市也不是没有固废的城市，而是指对市容、对居民生活影响最小化的城市建设目标，具体指向居民对废物没有“违和感”，是一种固废减量化、资源化和无害化的全生命周期管理模式。从历史上看，无废城市的意涵在我国历史上意指为资源综合利用。新中国初期，政府就正式提出了资源综合利用概念。如“一五”时期156项重大工程中考虑了资源综合利用问题。从现代意义上看，“无废城市”与资源综合利用和循环经济密切相关。无论是由我国崇尚节约的文化而生发出的资源综合利用战略，还是结合现代理念践行的循环经济，均成为我国“无废城市”建设的基础。从目前情况看，“无废城市”建设存在以下困难：固废总量大；低值再生资源回收难、利用率低；固废危害大；社会参与度不高；长效机制尚未形成等问题。为此，新时代推进我国“无废城市”建设，必须加强顶层设计、科学规划、优化技术路线，与生态文明试点、低碳城市试点、智慧城市试点等有机结合，以收“事半功倍”之效。在取得初步成效后在全国范围内推广，以收到资源环境与城市经济社会协调发展之功。具体看，就是要加强“无废城市”建设的顶层设计；要强化固体废物管理的全生命周期设计；要促进企业入园，提高废旧物资利用水平；政府要积极干预，保证“无废城市”建设的可持续性等。在现实性上，我们只有实行全民参与和行动，形成社会治理结构和固废管理长效机制，“无废城市”才能早日建成，生态文明的新时代才能早日到来。

关键词：无废城市 循环经济 可持续 顶层设计 社会治理

随着我国城乡居民人均收入水平的提高、特别是消费对经济发展拉动作用的增强，城乡废物大量产生，如不加以妥善处理，将会对人居环境和居民健康产生不利影响。党中央国务院对此高度重视。2018年12月，中央全面深化改革委员会审议通过了《“无废城市”建设试点工作方案》（以下简称《方案》），2019年1月21日国务院办公厅正式发布[1]。《方案》明确提出我国建设“无废城市”的重大意义、指导思想、工作重点和相关措施。开展“无废城市”建设意义重大，是贯彻落实党中央、国务院决策部署的具体行动，是深化城市废物管理改革的重大举措，是提升生态文明水平、建设人与自然和谐共生现代化的重要组成部分。

一、“无废城市”的内涵及其讨论

按照一般惯例，文件、研究和日常用语的话语体系不同：文件要说清楚干什么，并不追求准确性、系统性和完美性；文章要说明研究对象的内涵，否则会“各唱各的调”。从这个意义上说，研究“无废城市”内涵外延的意义不言而喻。

1.“无废城市”释义

下面，分别对废物、无废、无废城市等概念的内涵进行讨论。

废物，一般指“失去原有使用价值的东西”。对废物可以进一步细分：从形态看，有液态、气态和固体废物；国办文件中的“废物”主要指“固体废物”。从领域看，有工业废物（也称之为“下脚料”或副产物）、农林废物、生活废物、危险废物等。从使用主体看，同一物品，有人认为是“可用的资源”，有人认为是“废物”，取决于使用主体的收入水平和生活习性。从价值失去程度看，尚有剩余价值的可称之为“闲置品”（英文中称为“用过的物品”；市场流通后的为“二手货”），完全没有使用价值的才是废物。两者的简单区分是，收废品的人要的是“可用的资源”，不要的就是废物。从资源化利用方式看，有整体或部分的循环利用、再生利用、能量回收等。具体而言，旧物（旧货）整体或部分（零部件）经清洁处理或简单修复后再利用（重复利用），进行大修或再制造后的利用；对完全失去原有价值的物品，通过回收、拆解、加工成为产品的生产原料，即所谓的资源化利用；没有利用价值但仍有热值的，还可以能源化利用（如垃圾焚烧）。

“无废”，不是没有废物，而是居民知道自己产生的废物去那儿了，专业人士能追踪废物流到哪儿的整个过程；固废能得到尽可能的资源化利用和最终的无害化处置。国办文件表述是，以新发展理念为引领，推动形成绿色发展方式和生活方式，从源头减少资源消耗和废物排放。如“光盘行动”可以减少餐厨垃圾排放，焚烧可以减少生活垃圾体积，减少垃圾填埋量，减少垃圾填埋的占地和对地下水的污染，并将固废对居民生活的影响降至最低。

无废城市是一个新概念，具有居民看不到随意堆放的废物，废物得到了资源化利用和无害化处置的内涵；不是没有固废，而是对市容、对居民生活影响最小化；居民对废物没有“违和感”，因而是一种固废减量化、资源化和无害化的全生命周期管理模式。国办文件中的“无废城市”，是一个地理空间概念，因为覆盖工业（包括矿业、建筑业）废物、农林废物、生活废物及危险废物。每个城市，无论人口多少、规模大小、地处何方，都有生活垃圾，其他废物因城而异；这就为因地制宜开展“无废城市”建设试点提出了要求。

2.“无废城市”的外延

“无废城市”与资源综合利用和循环经济密切相关，下面分别加以讨论。

资源综合利用在我国有着悠久的历史。《从摇篮到摇篮》一书认为4000年前的中国农民，就有循环利用废物的农业实践。《荀子·天论》中有着：“强本而节用，则天不能贫；本荒而用侈，则天不能使之富”之说。经济学史研究发现，我国唐朝时期珠江流域出现“桑基鱼塘”雏形。即在平地挖深鱼塘、垫高基田、基上植桑、塘内养鱼，桑叶作蚕饲料，蚕的粪便（蚕沙）作鱼食，塘底之泥作种桑之肥，形成了生态经济体系；结果是塘鱼多，桑多、蚕多、蚕沙多，不仅形成了物质消耗利用链，还形成了丝绸产业链。建国初期，我国就正式提出了资源综合利用概念。如“一五”时期156项重大工程中考虑了资源综合利用问题。1958年7月，周恩来总理在原物资部的一份报告上批示：“实行收购废品，变无用为有用；扩大加工，变一用为多用；勤俭节约，变破旧为崭新。”1971年原国家计委成立“三废”利用领导小组。1973年全国第一次环境保护会议，提出“全面规划，合理布局，综合利用，化害为利，依靠群众，大家动手，保护环境，造福人民”32字环境保护方针。实现“资源综合利用和环境保护的有机统一”，也出现在我国第二次工业污染防治大会文件中[2]。

资源综合利用，我国早就发文加以推动。如1985年9月30日《国务院批转国家经委关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定的通知》，其中的第一段提出“开展资源综合利用是一项重大的技术经济政策，对合理利用资源，增加社会财富，提高经济效益，保护自然环境，都有重要的意义。”1996年，国务院批转国家经贸委等部关于进一步开展资源综合利用意见的通知[国发（1996）36号]，规定了“资源综合利用主要包括：在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；对生产过程中产生的废渣、废水（液）、废气、余热、余压等进行回收和合理利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。”在国家“十一五”“十二五”资源综合利用相关意见和规划中，将范围逐步延伸到农林废弃物（三剩物）、海水综合利用等方面。

政府文件中的“资源综合利用”，从当时现实出发，以解决紧迫的资源环境问题。国务院36号文中关于资源综合利用的定义已被一些学者“挑刺”，核心意思是内涵已经“时过境迁”。一些人按“批评中国的文章”容易在国外发表或“指出现有研究不足、加以创新”的课题申报思维模式，对行政话语和研究话语的差异缺乏深入了解，讨论资源综合利用定义或假定问题再加以批评，这样的讨论对指导我国的资源综合利用实践意义不大。

循环经济，虽也是“舶来品”，却是地地道道的中国理念和实践抽象。关于循环经济的起源、定义、定位及其与资源综合利用、清洁生产、环境保护等的关系，从2002年开始本人就写文章讨论，2005年出版了《循环经济学》一书（2018年被自然资源学会评为优秀教材），也曾在各种论坛和报告中将循环经济的本质概括为，效仿食物链，延伸产业链，提升价值链，这里不再讨论。

政府文件中的循环经济定义。2005年，《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》中有一段工作部署的话：大力发展循环经济，按照“减量化、再利用、资源化”原则，采取各种有效措施，以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价，取得最大的经济产出和最少的废物排放，实现经济、环境和社会效益相统一，建设资源节约型和环境友好型社会。《循环经济促进法》给出了循环经济定义：本法所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。

一段时间以来，出于《循环经济促进法》修订需要，国内各界关于循环经济定位和法律名称的讨论不断；不同学者的结论不同。这些讨论是必要的，有关循环经济的定位也是见仁见智。循环经济，首先是一种资源战略。减量化原则是从资源或物质循环利用的角度提出来的；从我国国情和发展阶段基本特征出发，循环经济的减量化原则不是简单地减少资源消耗总量，而使资源尽可能得到循环利用和高效利用，达到提高资源产出率和减少废弃物排放的目的。发展循环经济是一种重要的环境保护措施；转变环境污染“末端治理”模式，是我国发展循环经济的出发点。可以相信，“无废城市”建设和试点也离不开循环经济的发展。

欧盟不断扩大循环经济的范畴。1994年，德国修订了《物质闭路循环与废弃物管理法令》，2012年再次修订，将“产品生产和使用应尽可能避免产生垃圾，产品用后的垃圾应依照环境承受能力予以利用或者清除”的三环节要求细化为五环节：“预防废物产生-整理以便再用-循环利用-其他回用-最终处置”。2014年欧盟委员会提交了“迈向循环经济：欧洲零废物计划”的提案；2017年3月14日欧洲议会通过了该提案。“循环经济”被定义为实现产品、物质和资源价值在经济中维持时间最大化、废物产生最小化；欧盟甚至将“预防废物产生、循环利用、废弃物管理和垃圾焚烧”等类活动，统统归入“循环经济”范畴[3]。

二、“无废城市”建设基础及其评述

我国崇尚节约的文化，早就确立了资源综合利用战略，建立了相关政策、法规和标准体系，形成了城市垃圾和再生资源回收利用的政策框架、技术体系、管理制度；这些均是“无废城市”建设的基础。换言之，我国的“无废城市”建设并非从零起步。

1.相关工作推进取得积极进展

十八大以来，国家相关部门组织开展了一系列固体废物回收利用工作。如国家发改委牵头推动的循环经济示范城市（县）、资源综合利用“双百工程”、餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点建设；工信部组织实施的工业固体废物综合利用基地建设；国土资源部组织开展的矿产资源综合利用试点；农业农村部开展的畜禽粪污资源化利用、农作物秸秆综合利用试点、农膜回收试点等；商务部开展的再生资源回收体系建设试点；住建部实施的城市生活垃圾强制分类、建筑垃圾治理试点，环境保护部推动生态文明城市试点等。这些试点对固体废物减量化、资源化和无害化、开展“无废城市”建设试点做了必要的铺垫。

再生资源回收量逐年增加。2017年，我国废钢铁、废有色金属、废塑料、废轮胎、废纸、废弃电器电子产品、报废机动车、废旧纺织品、废玻璃、废电池等的回收量为2.82亿吨。其中，废电池、废玻璃、废旧纺织品回收量增幅较为明显，分别增长46.7%、24.4%和29.6%；废塑料和报废机动车回收量出现下滑，分别同比减少9.9%和7.7%（详见图1）[4]。

图1 2017年主要再生资源品种回收量同比增长情况

回收体系逐步完善。新中国成立后，全国建立了物资、商业和供销合作社等部门计划设立的回收体系，成为世界上最完善的废旧物资回收系统。随着市场经济体制的日臻完善，原有的回收体系逐步萎缩，回收作用下降。另一方面，进城农民工进入回收行业，以企业或工业园区为龙头、利益导向的社会回收体系逐步发展起来。21世纪以来，通过试点推动，初步形成“回收网点→分拣中心→集散市场”三位一体的再生资源回收体系。随着互联网等信息技术的飞速发展，再生资源回收与城市环卫系统融合（两网融合）初见成效；再生资源回收企业也建立了回收交易平台，开展信息采集、数据分析、流向监控，整合物流，优化网点布局等市场化服务，使供需双方信息快速匹配，推动了再生资源交易由线下向线上线下有机结合的转型升级，形成了一批可推广、可复制的新型回收模式。

形成一些区域性集散交易市场。改革开放以来，随着城乡收入差距扩大，特别是城市居民日常用品更新速度的加快，城市居民家中有大量的大半新甚至全新、可以继续利用的物品价值，废旧物品从大城市到中小城市、再到农村的二手货流通应运而生；这可以从不少城市的城乡结合部分布废物回收、加工、交易市场得到佐证。随着新世纪新一轮经济增长而来的资源约束趋紧，废料进口带动了沿海港口附近的产业发展。广东、浙江、江苏、上海、天津等沿海地区，进口、拆解废金属发展形成较大的产业规模；山东、河北等地也是进口拆解废金属产业发展较快的地区。中部地区的湖南汨罗、永兴等地再生资源产业发展成为特色。近年来，随着城市管理的深化和环境保护的加强，一些城市的再生资源回收点、存放地和集散地被清理出城；新时代的再生资源回收利用模式仍在探索形成之中。

再生资源产业在调整中优化。近年来，一些地方通过产业链招商，推动再生资源产业在淘汰落后产能、优化产业结构、促进转型升级中取得积极进展。随着国家对再生资源产业的逐步重视，众多重量级企业进入再生资源行业、上市公司进入再生铅行业，原生金属生产公司投资再生资源领域。大型企业也向产业链下游和市场服务延伸，实现跨界转型发展。通过产业链延伸，垂直整合带来的成本优势凸显，并将行业发展引领到一个新的层次，行业集中度进一步提高，上下游界限进一步模糊；国际市场成为再生资源企业开展产能合作、产品加工、实现技术输出和产品销售的新方式。