国际视野|日本的废弃物处理政策及垃圾分类实施借鉴

【摘要】城市垃圾是城市化发展的伴生产物，其大量产生必会带来不容忽视的环境问题。如何有效处理城市垃圾，是当今世界共同关注的课题，垃圾源头减量、无害化处理、资源化利用是必由之路，而垃圾分类是垃圾处理全产业链的基础和保证。日本在城市垃圾分类治理方面，不论是政策体系还是具体实施均走在世界前列，有很多好的经验可以借鉴。

日本是中国的近邻，其历史文化与中国有很多的相似之处，战后日本不仅在经济建设方面取得了巨大的成功，而且在环境保护方面也取得了世人瞩目的成就。以废弃物处理为例，作为环境保护对策的一环，日本政府在各个阶段都相应制定了不同的政策措施，虽然各阶段政策侧重点有所不同，但总的来说表现为政策体系的不断完善，并由此带动了全社会的积极参与。

一、日本的废弃物处理 政策变迁

日本自战后经济快速发展，尤其是上世纪60年代后经济高速增长阶段，伴随着生产活动排放大量有害废弃物，造成以痛痛病、水俣病、第二水俣病、四日市病“四大公害”为代表的严重环境污染问题，引起了世界范围的关注。日本政府开始高度重视环境问题，采取政策措施加大环境保护力度，环境问题得以逐步改善。20世纪80年代以后，面对着新的环保形势，废弃物更加多样化以及最终处理场的不足，促成日本的环境保护政策更加全面细致，从主要防止公害发生的生活环境保护，转变到环保与资源再利用结合的双重考虑，且更加注重促进国民的认知。进入21世纪以来，日本提出了以循环型社会形成为目标的推进政策，废弃物处理进入到一个全新时期。

自20世纪50年代起，快速的经济增长和城市化发展导致日本城市垃圾的剧增。垃圾被倾倒于河川和海洋中，或堆放于野外，由此产生大量的蚊蝇，也导致了传染病的蔓延等问题。1954年，日本制定了《清扫法》，该法除延续之前由市镇村负责垃圾的收集和处置的做法，还增加了国家和都道府县应给予财政和技术支持、居民有义务配合市镇村进行收集和处置等内容。在处置方式上，由于垃圾的剧增导致传统的人力收集能力明显不足，且路边倒装造成垃圾飞散，收集工作开始走向机械化，并促进各城市引进垃圾焚烧设施。

20世纪60年代，日本进入经济高速增长时期，城市垃圾增加的速度进一步加快，也愈加多样化。日本以往各个工业行业排放的废弃物也由市镇村进行处理，但随着生产活动的不断扩大，产生的多种废弃物被非法丢弃。另外，随着城市的开发，产生了大量的渣土砖瓦类的建筑废材，有些被非法倾倒于空地、道路、河岸等。此外还发生了工厂排放的废弃物中含有重金属等危险有害物质，以及塑料焚烧产生有毒废气等问题。

这个时期，日本不仅废弃物污染加剧，大气和水污染也日趋严重，公害问题亟待解决。为此，1970年11月，日本召开了被称为公害国会的临时国会（第64次国会），通过了14部公害相关法令。在公害国会上，为建立包括产业废弃物在内的废弃物整体的处理体制，日本全面修订了《清扫法》，制定了《废弃物处理法》。

在日本《废弃物处理法》中，将废弃物分为“产业废弃物”和“一般废弃物”两种。产业废弃物是指“伴随企业活动所产生的废弃物中法令规定的20种类”，包括燃渣、污泥、废油、废酸、废碱等，排放企业负有处理责任，进行收集运输及处置的废弃物处理业原则上需要都道府县知事的批准。另一方面，一般废弃物，也被称作“产业废弃物以外的废弃物”，即垃圾和粪便，按惯例市镇村负有处理责任，进行收集运输及处置的废弃物处理业原则上需要市镇村长批准。日本2016年度的一般废弃物总排放量为4317万吨，总资源化量（不含燃烧时的热能利用）为879万吨，回收利用率为20％，最终处置量为398万吨，为总排放量的10％。

《废弃物处理法》中除规定一般废弃物和产业废弃物的处理责任分担，还根据法律和相关标准推动制定无城市农村差异的全日本统一的废弃物处理设施、最终处置场（填埋场）的构造标准以及维护管理标准，创建了国库补助金制度，对处理设施建设项目进行补贴，推动了日本废弃物的规范处理。同时，积极推进市镇村的垃圾分类收集工作。

从20世纪80年代后半期，日本大量生产、大量消费、大量废弃型的社会经济活动已经常态化，废弃物排放量增加、大型家电产品等难以进行规范处理、PET瓶普及等造成容器包装增加、运往最终处置场的废弃物量增加等问题加剧，现有最终处置场剩余容量出现危机，一般废弃物处置场剩余容量还剩余10年、产业废弃物剩余容量只剩余1-3年。同时，由于垃圾焚烧设施中二噁英类的产生，邻避问题突出，废弃物焚烧设施和最终处置场的建设也面临困境。

在此形势下，日本重新审视过去以废弃物的规范处理为基本的废弃物政策，将重点转移到控制废弃物循环利用（３R：Reduce、Reuse、Recycle）的必要性，推进循环型社会的形成。1991年，日本《废弃物处理法》得到修订，在法律的目的中追加了控制排放、资源再利用回收的相关内容。同年，在通商产业省主导下制定了《有关促进资源有效利用的法律》（资源有效利用促进法），规定了产品的设计和制造环节应注重环境保护，以推动企业废弃物的自主回收及再生利用等。各种再利用法规也相继制定，1995年和1998年相继出台了《容器及包装物回收利用法》、《家电回收利用法》等，单项产品的回收利用处理法的建设不断完善，由此也促进了资源垃圾的分类收集，并完善了二噁英类对策指导方针及特别措施法，环境效益逐步显现。1997年至2011年，日本废弃物焚烧设施的二噁英排放量减少了99%。

进入新世纪以来，日本的环境保护政策措施上升到一个新的战略高度。2000年，日本制定《循环型社会形成推进法》以建设循环型社会为目标，明确社会全体成员的责任和义务，依法推进废弃物的正确处理和环境再生，以期达到全生命周期的资源循环。

由此可见，面对突出的环境问题，日本政府认识到简单的废弃物末端处理并不能从根本上解决问题，有效解决垃圾减量和再利用问题才是根本出路，而垃圾分类是实现垃圾处理资源化、减量化、无害化的重要步骤，也是实现垃圾资源化回收利用、变废物为再生资源、实现资源循环利用的关键环节。

二、日本城市垃圾分类 可借鉴的经验

日本环境优美、街道整洁，很大程度上得益于在垃圾处理方面取得的成功，尤其是垃圾分类制度的有效实施。日本的垃圾处理的特点是分类细致严谨、处理方法复杂繁琐、国民积极性高，以及强有力的法律基础和监管措施。

（一）

细致的垃圾分类

1.编制指导手册。政府为市民编写了详尽的垃圾分类和投放指导手册，图文并茂，浅显易懂。日本各市镇村在垃圾的分类上有所差异，市民根据居住地的分类规定进行投放。一般分为可燃垃圾、不可燃垃圾、资源垃圾、大件垃圾、有害垃圾等五大类，五大类下又做了更为细致的分类，有些地方在五大类下分有70个小类。对于资源垃圾的分类，每种垃圾有不同的投放方法，可燃垃圾和不可燃垃圾均需要装在购买的专用袋子里。对于资源垃圾，居民要自己在家中对垃圾先进行预处理，如容器包装塑料需要洗掉污垢后放入容器或透明、半透明的袋子，塑料瓶和易拉罐要洗干净，厨余垃圾要沥干水分，打火机和喷雾器瓶子里的液体都必须用尽，纸箱需要拆开折好并用绳子捆上。如果是大件垃圾，则需要买垃圾券，让专门的垃圾处理公司来拖走，不得随意丢弃。

垃圾回收过程的要求也很细致，一件物品的不同部位，可能属于不同的分类。以矿泉水瓶为例，瓶盖属于一类，瓶身却属于另外一类，必须分开投放，需要完成以下丢弃步骤：简单水洗、取下瓶盖、撕掉标签，放入透明、半透明的袋子里，根据各地规定的垃圾资源物收集日历，按时、按量、定点投放。

2.设立专门收集时间及地点。为促进资源垃圾的分类收集，日本政府专门制定了垃圾分类日历，根据回收垃圾的性质按时间进行分类、集中回收，不同性质垃圾必须按规定时间投放到指定收集处，避免垃圾混装。这种强制性措施的长期实施和坚持，促使日本国民形成了根深蒂固的垃圾分类意识。每年年底，市民都会收到一份政府发放的次年垃圾分类收集“日历”，在“日历”中明确资源垃圾种类、收集的时间、回收方法等，方便公众按照“日历”丢放垃圾。日本城市道路边鲜见垃圾桶，便利店的垃圾分类投放箱，是不少旅日中国游客的“救命”设施。

垃圾的处理方式因市镇村而异，一般采用分选回收、填埋、焚烧等。对于大件垃圾和资源垃圾，经资源再生中心分选处理，提取有价物资源化利用，可燃性残渣与可燃垃圾一起焚烧处理，不可燃残渣及焚烧灰、飞灰等在最终处理场填埋处理。日本垃圾分类的极致，有效解决了填埋场地的容量制约、焚烧设施运行效率低、污染物排放等问题。同时，后续处理手段是垃圾分类的真正推手，如静冈县御殿场市•小山町垃圾焚烧设施，配套建设了垃圾再资源化设施，垃圾处理形成产业化一条龙体系。

（二）

民众参与度高

任何一项制度的实施，都离不开政府强有力的推动和公众的参与配合。在垃圾分类实施上，日本政府在制度设计上做到了精心管理和周到安排，首先从中小学环境教育入手，把垃圾问题写进小学生社会课课本，从小从早抓起。同时，在分类组织实施上，让民众知晓分类知识、定时定点投放规矩，融入大众生活的方方面面。日本民众在政府的强力推动下，从被动执行到自觉遵从并养成一种习惯，虽然也经历了长期过程，但参与意识一直很强，这也源于日本民众长期形成的环保意识和协作意识。对可回收循环使用的垃圾，在处理工程中，他们都会叠放整齐并捆扎好，以便于回收工人的操作，对于有可能产生危险的垃圾，会预先做一些处理，如用过的带有压力的喷雾罐，要扎一个孔，以防止爆炸。

（三）

法律体系完备

日本的垃圾分类，无疑是全世界最复杂、最细致的一套系统。而多年来，日本居民严格的执行着这些细致到苛刻的处理办法，有学者将其归因于日本“极致”的民族精神和严格遵守规则的特性，而笔者认为，扎紧制度的笼子，才是成功的要诀。垃圾分类的巨大成本和工作量，只靠政府端显然无法实现，因此日本选择了让居民分摊垃圾分类和预处理的责任。如前文所述，日本从1954年颁布《清扫法》开始，经过60多年的发展，形成了以基本法、综合性法、专项法为依托的垃圾分类、回收、减量化处理的法律体系。1991年颁布的《资源有效利用促进法》提出了“资源垃圾”的概念。同年对《废弃物处理法》进行修改，提出在控制总量的同时，实现垃圾的“再资源化”。日本的垃圾分类收集和再利用已经融入居民生活，并受到大力支持。在各种废弃物回收法律法规的不断出台下，垃圾分类的规则也不断完善，最终形成了现在的分类格局。

现在的日本垃圾分类处理体系中，责任非常分明：垃圾分类和投放是居民责任；自治体（政府）则负责垃圾的收集、搬运、中间处理和最终处理；至于资源垃圾的再利用问题，则被交给了回收业者，基于商业目标去解决。有些地方规定了巨额罚款，“不法投弃”可能被处以高额罚金；也有很多地方没有具体的处罚措施，主要靠邻里监督和居民自觉。笔者在参观静冈县御殿场市小山町垃圾焚烧设施及垃圾再资源化设施时，观察到一个细节。当地政府专门派三名公务员驻场办公，主要职责就是监督设施正常合法运行，充分做到了地方政府对公共事业的有效监管。

三、我国城市垃圾分类工作现状

（一）

现垃圾分类工作历程

现阶段我国的垃圾分类重点是城市生活垃圾，我国城市生活垃圾分类工作最早开始于20世纪90年代，在上海、北京、广州等城市针对小范围内的居民区和单位开展了垃圾分类试点工作。主要是提出垃圾分类的概念和意识，动员居民进行前期分类，但运输处置过程基本仍是混合在一起。

2000年4月，当时的建设部选定北京、上海、广州、南京、深圳、杭州、厦门、桂林等8个城市作为垃圾分类的试点城市。进行分类收集的重点是废纸、塑料、金属和有毒有害的废电池。这些试点城市结合各地实际在推行生活垃圾分类收集的实践过程中，探索出了一些具有地方特色的分类收集方法，垃圾分类工作取得一定成效，也逐步探索出分类的基本路径。

2015年5月，住房和城乡建设部、发展改革委、财政部、环境保护部、商务部联合印发了《关于公布第一批生活垃圾分类示范城市（区）的通知》，确定北京市东城区等26个城市（区）为第一批生活垃圾分类示范城市（区)。这一次的垃圾分类逐步深入推进，不少地区形成了有一定借鉴推广价值的模式。

2017年3月，国务院办公厅印发了《生活垃圾分类制度实施方案》（以下简称《实施方案》），将垃圾分类范围进一步扩大，明确2020年底前将在46个城市强制实施垃圾分类。包括4个直辖市、27个省会城市、5个计划单列市以及住房城乡建设部等部门确定的10个第一批生活垃圾分类示范城市。除此之外，由中共中央和国务院共同确定的福建、贵州、江西三个生态文明试验区，也将垃圾分类工作作为试验的一项重要任务，在全省范围内选择一些市县及乡村开展相关工作。

首次由国务院发布的《实施方案》，在总结分析我国多年来垃圾分类经验和教训的基础上，提出的分类范围、方式和办法等方面等更具有可操作性，也使得各地根据自身特点灵活调整。近年来全国各地对垃圾分类工作认识程度明显提高，按照《实施方案》的要求，纷纷出台规章办法，加大宣传教育力度，在分类方式、分类办法、分类运输及处置等方面都开展了多种有益的探索。例如，上海建立了“绿色账户”的工作模式，提高居民对分类的参与率和投放准确率；浙江省形成了“干湿两分法、环保金激励”为主要措施的“虎哥模式”、“三站精确分类”的湖州模式、“党建+助力全域垃圾分类”的浦江模式等多种生活垃圾分类回收模式。

（二）

现有垃圾分类方式

基于《实施方案》建议的分类方式，全国各地根据区域特点提出了各自的分类方式， 46个城市的分类方式主要以四分法为主，三分法、五分法为辅。其中有29个城市采取四分法的垃圾分类方式，分为厨余垃圾、可回收物、有害垃圾和其他垃圾等；5个城市（区）采取三分法，主要分为有害垃圾、可回收物和其他；2个城市（区）采取干湿垃圾分类方式；北京市（区）采取五分法，分为餐厨垃圾、建筑垃圾、可回收物、有害垃圾和其他垃圾。其他8个城市根据分类区域、分类主体的不同，采用不同的分类方式，例如，杭州市的住宅区（居住小区、公寓区、别墅区等生活住宅区域）一般分为有害垃圾、可回收物、厨房垃圾、其它垃圾四类；单位区（政府机关、学校、企事业单位、大厦等办公场所）中, 有集中供餐的一般分为有害垃圾、可回收物、餐厨垃圾、其它垃圾四类；无集中供餐的一般分为有害垃圾、可回收物、其它垃圾三类；公共区域（车站、公园、体育场馆、商场等公共场所），一般分为可回收物、其它垃圾两类或其它垃圾一类。上海市的分类是：装修垃圾、大件垃圾、餐厨垃圾（餐厨废弃油脂）、枯枝落叶等专项分流管理，日常生活垃圾按照有害垃圾、可回收物、湿垃圾和干垃圾四类进行分类。

（三）

我国垃圾分类的主要问题与建议

1.法律法规有待健全。我国目前关于垃圾分类管理的相关法律法规仍不健全，缺乏国家强制力的保障，即便有些文件中有所提及，也过于原则笼统，以鼓励倡导为主，刚性约束和可操作性不强。垃圾分类涉及每个生产企业、每个家庭和个人。借鉴日本经验，制定专门的垃圾分类法律法规势在必行，要进一步完善国家、省级和市级三个层面垃圾管理法规政策，落实生产者责任制，制定明确的奖励和惩罚措施，且严格执行并监管，有效引导公众的垃圾投放行为和企业的垃圾处理行为。

2.垃圾分类及资源利用的全链条尚未打通。我国垃圾分类尚处于试点阶段，政策法规制度尚不完善、责任主体尚未明确、设施设备尚未兼容、居民习惯尚未养成、社会参与程度和资金投入不足，使得垃圾分类整体覆盖面较低，目前市场尚未形成成熟的涵盖收集、运输、销售、加工、成品销售等全链条产业体系。餐厨垃圾处理后的产品出路尚存在问题，相关产品的推广应用标准和政策尚未出台，资源化产品出路无法得到保障。建议国家设立专项资金，用于支持垃圾分类及资源利用的全产业链条体系建设，助推垃圾分类和再利用工作的开展。

3.公众意识及宣传方式有待提升。我国垃圾分类的宣传范围和方式仍比较薄弱，目前宣传层面主要在社区，依托社工、物业、社会组织、党员志愿者等开展，高层次、大范围的宣传有限，主流媒体支持力度仍然不足。公众意识的养成不是一朝一夕的事情，政府在强力推动垃圾分类过程中的负责任和精细化管理，有助于提高公众的认知和参与。在宣传方面，还应注重从教育入手，从娃娃抓起，以小手拉大手，带动家庭成员和身边人，形成全社会共同参与垃圾分类的良好风气。同时，应充分发挥专业机构和行业专家的作用，用专业视角指导公众了解垃圾分类的作用和意义，引导公众自觉将垃圾分类融入日常生活意识。

四、结语

垃圾分类是习近平总书记高度重视、亲自部署、着力推动的“关键小事”。实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现。

总体而言，我国垃圾分类工作仍处于探索阶段，源头分类、收集、运输、处置的许多环节需要打通。目前我国已基本形成卫生填埋和焚烧发电并举的技术格局，尽管与理想状态的分类处理设施相比还有较大差距，但已经为普遍推行垃圾分类制度奠定了基本的硬件基础。

垃圾分类是一项细致入微的社会治理工作，其成效高低和进度快慢，很大程度上取决于社会的法治化水平。在国务院常务会议近期通过的《固体废物污染环境防治法（修订草案）》中，首次将生活垃圾分类制度以法律形式固定下来。《上海市生活垃圾管理条例》已经颁布，今年7月1日起，上海市将率先进入垃圾强制分类时代。

垃圾分类是久久为功的事业，不可能一蹴而就，需要以钉钉子的精神投身其中，效仿日本将垃圾分类根深蒂固的融入居民日常生活意识，并通过完善的法律法规体制进行保障，持之以恒加以推动，让垃圾分类工作成为一种新时尚。