应急管理部关于征求《尾矿库安全管理规定 （修订草案征求意见稿）》意见的函

2. 尾矿库安全管理规定修订说明

《尾矿库安全监督管理规定》修订说明

一、修订目的

为贯彻落实《安全生产法》等法律法规以及《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《防范化解尾矿库安全风险工作方案》等文件精神，加强尾矿库源头管理，提高尾矿库本质安全程度，强化落实企业主体责任，提高尾矿库安全管理水平，强化尾矿库安全监管责任，加大企业违法违规行为处罚力度，进一步规范尾矿库建设、运行、回采、闭库等安全管理及监督工作，促进尾矿库安全生产形势持续稳定好转，安全生产基础司组织开展了《尾矿库安全监督管理规定》（原国家安全生产监督管理局令第38号，以下简称《规定》）修订工作，完成了《规定》（送审稿）。

三、修订依据

1、法律依据：《安全生产法》。

2、行政法规依据：《安全生产许可证条例》《生产安全事故应急条例》。

3、有关文件：《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《防范化解尾矿库安全风险工作方案》。

4、标准：《尾矿设施设计规范》（GB 50863-2013）《尾矿设施施工及验收规范》（ GB50864-2013）《尾矿库安全规程》。

三、修订必要性

2006年4月原国家安全生产监督管理总局令6号公布了《规定》，2011年5月第38号令对《规定》进行了修订，2015年5月26日根据78号令进行了修正。《规定》对规范尾矿库的建设、运行、回采、闭库等安全监督管理工作起到了积极作用，有效预防了尾矿库生产安全事故。《规定》实施以来，相继出现了一些新的情况：

一是近年来国家出台和修订了一系列法律法规，如《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《生产安全事故应急条例》等，对尾矿库安全监督管理工作提出了新的要求。

二是有关尾矿库的安全生产技术标准进一步修订和完善，如《尾矿库安全规程》《尾矿库在线安全监测系统工程技术规范》（GB 51108-2015）等，这些标准进一步严格并细化了对尾矿库生产运行的相关安全要求。

三是国家关于尾矿库安全生产有关新要求，特别是为深刻吸取今年1月25日巴西尾矿库溃坝事故教训，按照国务院领导同志批示要求，应急管理部会同有关部门研究起草了《防范化解尾矿库安全风险工作方案》（以下简称《工作方案》）。

四是各地应急管理部门在实施尾矿库安全监督管理工作中积累了大量实践经验，应进行认真总结和吸收。

为深入贯彻习近平总书记关于安全生产、防灾减灾救灾、应急管理以及防范化解重大风险的重要论述精神，适应尾矿库安全生产新形势、新要求，推动尾矿库企业切实落实安全生产主体责任，全面提升尾矿库本质安全水平，有效保障人民群众生命财产安全和社会稳定，亟待对《规定》进行修订。

四、修订过程

2019年2月，安全生产基础司启动了《规定》修订工作，委托北京矿冶科技集团有限公司开展相关工作。3月初，修订单位提出了修订思路和总体计划；4月中旬，修订单位在征求部分应急管理部门、设计研究院、非煤矿山企业等相关单位意见的基础上，形成了初稿。

4月至5月，安全生产基础司先后组织了有关专家和司内相关处室的同志进行了多次研讨，修订单位按照意见进行修改完善，形成了初稿修改稿。

5月30日，修订单位在南昌召开了研讨会，邀请了河北、辽宁、云南、湖南、河南、江西、陕西、山东等8个省应急管理厅，长沙有色院、中国恩菲、长沙矿山院、中冶北方和中国瑞林等5家研究设计单位，以及江铜、鞍钢和江钨等3家企业共30名人员参加，与会代表提出了62条意见，修订单位逐一进行了认真研究修改。

7月至8月，安全生产基础司先后组织了有关专家和司内相关处室的同志进行了多次研讨，修订单位按照意见进行修改完善。

9月4日，修订单位在内蒙古包头召开了第二次研讨会，邀请了河北、辽宁、云南、湖南、河南、内蒙古等6个省应急管理厅，承德、朝阳、红河、湘西、洛阳、赤峰等6个市级急管理局，滦平、北票、建水、灵宝等4个县级应急管理局，长沙有色院、中国恩菲、中冶北方、西勘院和冶金协会等5家研究设计单位和协会，包钢、包头鑫达、太钢和金堆城等4家企业共35名人员参加，与会代表提出了38条意见，修订单位逐一进行了认真研究修改，形成了征求意见稿。

9月9日，修订单位以公函的形式，征求了30家矿山企业、14家研究设计和勘察单位、4家协会的意见；9月10日，安全生产基础司以司函的形式，征求各省级应急管理厅的意见。截至10月31日，共收到反馈意见131条，修订单位逐一研究，采纳29条、部分采纳14条，形成了审议稿。

2019年11月11日，安全生产基础司司务会审议通过了《规定》（送审稿），11月25日，报经建华同志同意。

五、修订主要内容

修订后的《规定）》由7章72条组成，与原《规定》相比，章节无变化，删除了2条，合并了6条，新增了25条。主要修订内容有：

（一）严格准入门槛，防止出现新的“头顶库”。为加强尾矿库源头管理，避免出现“先天不足”，防止产生新的“头顶库”，增加了第十条、第十一条和第十二条，分别规定了禁止作为尾矿库库址的3类情形，新建、改建、扩建的5类禁止建设情形和加高扩容的7类禁止情形。上述禁止情形，多数出自《工作方案》，如禁止建设“总坝高超过200米的尾矿库”或“四、五等库未采用一次建坝的”尾矿库。

（二）替换了“头顶库”和“安全度”提法。一是替换了“头顶库”提法。《规定》中用“尾矿坝坝脚下游一公里范围内有居民区、工矿企业、集贸市场、休闲健身娱乐广场等人员密集场所，或者有二级及以上等级公路、铁路等生产生活设施的”，代替了“头顶库”提法（第十条、第十二条）。二是取消了安全度定义。根据各地反映，原有的危库、险库、病库定义已不适应现代监管需要，同时为保持与正在修订的《尾矿库安全规程》一致，将安全度相关提法删除，将险库和危库分别采用了重大事故隐患和重大险情与之对应（第三十八条至第四十条）。

（三）提高相关单位资质要求，确保尾矿库建设质量。为确保尾矿库建设质量，提高本质安全度，从勘察、设计、评价、施工、监理和闭库全生命周期提高了有关单位资质要求，增加了以下五部分内容。一是提高了勘察单位资质，要求同时具有岩土工程专业资质和水文地质勘察专业资质（第十三条第一款）。二是对从事尾矿库安全评价师的专业提出了具体要求，规定必须包含土木工程、安全工程、水利工程等学科专业（第十三条第一款、第二十五条）。三是提高了四等、五等尾矿库建设项目施工资质要求，由原先的总承包三级或者三级以上资质，或者专业承包一级、二级资质，提高到总承包二级以上资质，或者专业承包一级资质（第十三条第三款）。四是明确了尾矿库运行中发生9类重大事项变更时，勘察、施工、工程监理单位资质与建设项目所需资质一致（第二十四条第二款）。五是增加了对勘察、设计、施工、监理单位相关违规情形的规定，对将建设工程发包给不具有相应资质等级的勘察、设计、施工、监理单位，勘察、设计、施工、工程监理单位超越资质等级承揽工程和承包单位将承包的工程转包或者违法分包的有关企业纳入安全生产不良记录“黑名单”管理（第五十四条）。

（四）强化落实企业主体责任。为落实企业主体责任，提高尾矿库日常安全管理水平，增加了以下四部分内容。一是增加了专职安全生产管理人员和专业技术人员最低数量要求，规定三等及以上尾矿库专职安全生产管理人员应不少于6人、专业技术人员应不少于3人，四等、五等尾矿库专职安全生产管理人员应不少于3人、专业技术人员应不少于2人（第五条第二款）。二是增加了特种作业人员最低数量要求，规定三等及以上尾矿库特种作业人员应不少于12人，四等、五等尾矿库特种作业人员应不少于8人（第六条第二款）。三是增加了风险管控内容，规定了企业要构建尾矿库安全风险管控体系（第二十七条）、及时纠正偏差（第二十八条）和动态评估风险（第二十九条）等三个方面内容。四是增加了企业日常运行管理有关条款，包括子坝堆筑的岸坡清理和质量检查（第三十三条）、企业日常检查项目和频次（第三十四条）、尾矿库汛前调洪演算以校核防洪能力（第三十五条）、汛期严格控制水位和运行控制参数（第三十六条）、施工记录和隐蔽工程档案管理等要求（第十六条第一款）。

（五）查漏补缺，规范尾矿库安全管理和监督工作。各地在执行38号令过程中，发现了一些制度漏洞，在总结各地经验基础上，补充了以下四部分内容。一是针对建设过程中企业随意进行重大设计变更，不及时申请设计审查，往往在竣工验收前已经既成事实，才报应急管理部门审查，不能从源头上确保尾矿库安全，因此，规定了建设过程中发生重大设计变更的，必须先立即停止施工，原则上由原设计单位出具重大设计变更，经原批准部门审查批准后，方可施工（第十七条）。二是明确了施工工期要求，规定了企业应当在建设工期内完成施工，不能按期完成的，应当由原设计单位重新确定需要延长的时间，建设单位应当在原建设工期到期三个月前向原批准部门报告，延长期限不得超过一年，不得重复延期；延期后仍然不能按期完成建设的撤销原审查批，若再行建设，应当重新履行“三同时”程序（第十八条）。三是增加了运行过程中发生重大事项变更的要求，规定企业应当立即停止排尾和筑坝，由原设计单位进行技术论证、出具设计变更，并报原批准部门审查批准，未经审查批准的，不得生产运行（第二十四条）。四是针对目前尾矿库试运行报告时只有起止日期，而无明确的运行方案、应急措施和组织保障等内容，明确了企业试运行需要编制试运行方案及内容（第二十条）、规定了试运行提交的资料及企业对资料真实性负责要求（第二十一条）、增加了试运行最短时限不少于30日的要求（第二十二条）。

（六）明确尾矿库监测预警要求。针对目前尾矿库在线监测系统存在的监测内容不全、运行不稳定、仅有数值显示而无实际的预警功能等弊端，结合《工作方案》，从三个方面对尾矿库在线监测系统提出了要求，一是要求所有尾矿库必须建设在线监测系统，二是对系统的预警功能进行了规定，三是要求接入到地方应急管理部门的尾矿库安全风险监测预警信息平台（第三十一条）。

（七）强化安全监管责任。一是明确尾矿库安全设施设计审查由省级应急管理部门负责，不得委托下放。解决基层应急管理部门专业人员缺乏、专家水平有限，安全设施设计存在严重缺陷也予以审查通过，致使尾矿库本质安全水平无法得到提高的问题（第七条第二款）。二是规定建立安全风险分级监管机制，明确每座尾矿库只有一个监管责任主体，避免多头监管，推诿责任，减轻企业负担（第八条第一款）。

（八）强化了应急救援有关要求。根据《生产安全事故应急条例》和应急管理有关要求，一是要求建立与下游联动的应急警报系统，二是对救援物资进行了补充，三是要求每年汛前至少进行一次演练，突出防汛的重要性。

（九）规范了回采程序及要求。一是对回采项目“三同时”进行了明确规定，要求回采安全设施设计应当报应急管理部门审查批准，严禁未经设计并经审查批准擅自回采尾矿，安全设施经验收合格后，应当申请尾矿库安全生产许可证（第四十二条、第四十三条）。二是明确回采作业要求，要求按照回采设计实施尾矿回采，严禁边回采边放矿，防止尾矿回采作业对尾矿坝和排洪系统安全造成影响（第四十四条）。三是对回采后的程序进行了规定，回采后不再进行排尾作业的，要求按本规定履行闭库程序，尾矿库经回采后原则上不得再用来排尾，特殊情况下再利用作为排尾的，应当按照新建建设项目进行勘察、评价和设计，并编制安全设施设计，安全设施经验收合格后，申请尾矿库安全生产许可证（第四十五条）。四是鼓励对小型尾矿库实施全部回采，其安全设施“三同时”程序由省级应急管理部门根据实际制定（第四十二条第三款）。

（十）补充了闭库有关规定。一是新增停用时间超过3年尾矿库进行闭库的要求（第四十七条）。二是规范了闭库程序（第四十九条）。三是对闭库后的监管进行了厘清，规定闭库后应及时按照有关规定注销安全生产许可证，不得再作为尾矿库进行使用，不再作为尾矿库进行安全监管（第四十九条第二款）。四是强调了闭库工作的主体，删除了闭库后的管理要求，规定尾矿库闭库工作由原生产经营单位负责，对解散或者关闭破产的生产经营单位，其尾矿库闭库工作，由生产经营单位出资人或其上级主管单位负责，无上级主管单位或者出资人不明确的，其尾矿库闭库工作由应急管理部门提请县级以上人民政府指定单位负责（第五十条）。

（十一）增加对企业违法违规行为的处罚力度。一是针对前五章有对企业的具体要求，而第六章“法律责任”没有明确对应的法律责任，增加了处罚内容，使企业履责和追责一一对应。二是加大了处罚力度，处罚按照《安全生产法》进行了修改；三是增加了具体违法违规描述。（第五十七条至第六十一条、第六十二至第六十九条）。

（十二）明确尾矿库的定义。在附则中增加了一条即第七十一条，明确尾矿库是指用以贮存金属非金属矿山进行矿石选别后排出尾矿的场所，将冶炼、电解等工艺产生的废渣堆存场所排除在尾矿库之外。

六、征求意见情况

修订单位先后对30家矿山企业、10家设计和研究单位、4家勘察单位和4个协会共48个单位发文征求意见，截至10月31日，有10家矿山企业、6家设计和研究单位、2家勘察单位和2个协会共20个单位返回意见；安全生产基础司对各省级应急管理厅发文征求意见，截至10月31日，有13个省份返回意见。共收到反馈意见131条，采纳29条，部分采纳14条，未采纳88条。