2020 中国流域治理再出发？

新年伊始，生态环境再次成为重大议题。3日举行的中央财经委员会第六次会议，专题研究黄河流域生态保护和高质量发展问题。习近平在会上发表重要讲话强调，黄河流域必须下大气力进行大保护、大治理，走生态保护和高质量发展的路子。黄河以其占全国2%的水资源，承纳了全国约6%的废污水和7%的COD排放量。整体水质尚属良好的长江已是“无鱼”最危险级别。

继长江之后，黄河作为中国最重要的流域之一，也正式踏上了以流域为尺度，以生态为导向，以保护促经济发展方式调整的新阶段，生态文明建设又添流域实践新篇章。

而今年，也正是我国七大重点流域一系列相关治污环保规划的收官之年，正需要总结经验、反思不足、谋划未来。流域治理保护的新理念、新思路如何体现、指导各地具体实践？长江、黄河的大保护大治理，如何探索建立科学治理体系，取得体制机制突破，都值得业内外的普遍关注和讨论。

有进有退的治理拉锯

我国规模性地流域治理，起步于上世纪九十年代初（1991年9月治淮治太会议），重视和投入不断提高，但其后相当长时间里，一轮轮的治理，在发展与保护的拉锯战中，常常是捉襟见肘，见效慢、易反复。

今年，是重点流域水污染防治规划（2016-2020）的“过关年”，而从2018年全国环境质量公报相关水质数据来看，虽然整体呈现改善的趋势，但不均衡的现象仍然突出。

总体来看，第一梯队：长江表现稳定，大概率顺利过关；珠江整体水质还是良好，但离一类水提升、劣五类水降低的任务还有明显差距。第二梯队：淮河还属轻度污染，但进步明显。一类水从无到有，劣五类水体比例有所降低。黄河、海河也呈现改善趋势。第三梯队：松花江、辽河，水质持续恶化的态势没能刹住。

当然，这些都并非定论，按惯例，今年上半年将发布2019年环境质量公报，届时会有更确切的数据。

流域生态环保的转弯

流域发展的新故事发端于2016年。

2016年、2018年，习近平两次主持长江经济带发展座谈会并多次发表重要讲话，强调推动长江经济带发展必须走生态优先、绿色发展之路，一系列战略部署和长远规划陆续推出。2019以来，黄河大保护、大治理同样得到高规格切实推进。

从长江大保护到黄河大保护、大治理，在流域尺度上，生态环保不再是经济社会发展的“配套”，而是经济社会高质量可持续发展的“航道”与核心内容；环保不再只是收拾残局到处灭火的末端治理，而是要从发展方式生产生活方式上寻求根本变化。

目标上，强调生态完整性、生态系统安全。

水质尚属良好的长江已是“无鱼”最危险级别，而近期长江鲟鱼灭绝的新闻，更是印证了其在生态完整性和生态安全上的岌岌可危。

对此，近期提交全国人大常委会审议的长江保护法草案，特意在长江流域标准体系建设有关规定中，增加了关于生物完整性指数的内容。

“现行水环境质量标准仅采用化学指标，不足以保护长江流域生态环境和生物多样性。”根据专家介绍，草案明确有关部门和地方人民政府根据物种资源状况建立长江流域水生生物完整性指数评价体系，并将其变化状况作为评估长江流域生态系统和水生生物总体状况的重要依据。

路径上，保护优先

2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调，治理黄河，重在保护，要在治理。

怎么理解这个“大保护”？

2018年4月，习近平在乘船考察长江指出：我提出长江经济带发展共抓大保护、不搞大开发，首先是要下个禁令，作为前提立在那里。否则，一说大开发，便一哄而上，抢码头、采砂石、开工厂、排污水，又陷入了破坏生态再去治理的恶性循环。要设立生态这个禁区……

为流域发展设定生态禁区，设立底线和前提，是要让无序、过度的开发和利用真正后退一步，给江河及其生态系统喘息、自我修复的空间。在对生态恶化趋势的遏制上，这是人为治理远远无法替代的。

这个禁令和前提反映在宏观环境管理上，重要手段之一就是近期长江流域11省市、黄河流域七省市各地抓紧研究编制的“三线一单。”

而保护和修复的重点则是流域生态功能和重要单元。特别是上游水源涵养，水土流失治理及沿江沿河湿地等重要生态系统单元的保护和修复。

如健康长江的目标，强调要增强水源涵养、水土保持等生态功能，实现自然保护区面积稳步增加，湿地生态系统稳定性和生态服务功能逐步提升。

在黄河大保护中，强调要实施水源涵养提升、水土流失治理、黄河三角洲湿地生态系统修复等工程，推进黄河流域生态保护修复。从过度干预、过度利用向自然修复、休养生息转变。

核心抓手是水量。

生态水量对于流域污染治理和生态修复是决定性的因素和前提。在“健康长江”的建设内容里，“长江水资源要得到有效保护和合理利用，生态流量得到有效保障”，以生态水量促流域生态修复被反复强调，并提出明确目标。

如果说长江生态水量重在调节，那么极度缺水且水资源还将持续减少的黄河，节水成为重中之重。

中央确定的黄河大保护的核心策略之一，也是强调水的硬约束，提出要坚持节水优先，还水于河，……全面实施深度节水控水行动等，推进水资源节约集约利用。要坚持以水定地、以水定产，倒逼产业结构调整……

黄河以其占全国2%的水资源，承纳了全国约6%的废污水和7%的COD排放量，主要纳污河段以约20%的纳污能力承载了90％以上的污染物入河量。

对此，华北水利水电大学黄河科学研究院院长韩宇平近期撰文指出，黄河治理要从调整水效、补充水量、调整水质等多维度进行调控。其中，尽管黄河流域用水水效在全国已处于先进水平，但在保障生态系统安全的情境下，流域还存在20亿立方米的节水潜力。

精准、科学的治污需求

对上述这些目标、路径、抓手等的理解和把握，是各地科学合理推进下一阶段流域污染治理的前提和基础。而这些变化会给环保行业带来怎样的机遇，产生怎样的影响，还有待时间，但一些方向已经可以开始关注和讨论。

1地方政府的绿色智囊

平衡保护与发展下，产业如何选择和布局？在有限的财政盘子里、可控的债务风险中，如何保障生态环保持续稳定匹配的投入？固定的地方政府任期和任务本身的长期性如何统筹？……

这些问题，对于流域城市特别是大量中小城市而言，在本地往往无法获得足够的智力资源和专业支持，向外借力的需求比较大。但这是否能成一种单独的服务（如战略咨询），以怎样的形式交易，是否嵌入与大型央企、国企环保合作项目包中（比如目前已有尝试的环境导向开发）还未有定论。

2构建以要素为核心的整体解决方案

主要是城市水资源综合管理（节水导向）、水环境生态治理修复(水质导向)、海绵城市（安全导向）等，城市有机质、工业固废、建筑垃圾等固废处理或者静脉园区的开发和运营等。

这些领域的市场主体和竞争还是比较活跃的，但在核心问题即“如何平衡目标的综合性复杂性和实施路径的经济社会可行性”上，目前地方政府和环保企业都还没有给予充分的重视，还没有能力或者意愿做出系统、长期、均衡的考虑。

此外，在城市里还有围绕工业园区环境提升，基于新一代技术（如大数据、云计算、人工智能）等构建的大气环境监测预警体系，流域水环境水生态监测体系、平台建设等需求，综合性、技术性比较强，竞争非常激烈。

3乡村绿色振兴

以“工程+环保企业服务+政府付费”这种模式，开拓农村污染治理市场，解决农村污染问题，已被实践证明“此路不通”。对农村环境问题的解决，业内一些观点寄希望于在农村各业间打通物质、能源、利益的链条，统筹安排好乡村旅游、现代农业、畜禽养殖、生物质能源开发等绿色业态，强调综合利用、循环经济，实现“边富边治”。

而在流域大保护大治理的背景下，农村农林牧渔各业，也要面临绿色转型升级的迫切需求。因此，届时能够在这一领域真正有所作为的可能不是环保企业，而是会迎来更多跨界者，但这些设想需要突破的体制机制上的障碍也比较多。

围绕前两类服务，环保行业正在构建新的产业生态链，这一过程就是会不断地发生各种整合和淘汰，坦率地讲，这也是这一轮大规模“国进民退”的重要现实背景。

对于“丧”了一整年的环保行业，与其继续纠结“国进民退”，也许更应该考虑的是，在生态环境保护新的叙事篇章中，如何找到更适合长远发展的空间和角色，各类市场主体如何发挥才智和能量，以模式创新、技术创新为发展和保护破题，也许那才是产业真正的海阔天空。

长期存在的不确定性

首先，生态环保的经济基础是否牢固。

宏观上，就是各方关注的中国能否继续拥有相对平稳的外部发展环境，内部能否通过创新引领增长，避免陷入中等收入陷阱等。这决定了生态环保稳定持续的投入是否能够保证。

具体资金投入上，长期面临的最大难题就是地方财权事权的不匹配，以及地方债务风险严控和生态环保加大投入的矛盾。同时，中央财政资金也存在分散、随意、缺乏绩效评估和有效监管等缺陷，以基金方式统筹科学管理的呼声也非常高。

其次，流域生态环保管理体制能否有突破。

在世界范围内流域治理的成功经验中，欧美等发达国家和地区针对流域综合管理，设置了超越常规行政及区划的领域管理机构体系，各有特色、分工明确、功能强大。

我国对长江、黄河的流域管理上也较早成立了相关机构，但都是从“水利口”出发设立的，既不具有统筹协调各部委和地方政府的职权，也没有实现生态环保综合管理的能力。

而从日前公布的《长江保护法》草案来看，目前在长江保护“事权”上的主要思路，还是明确各方职责边界为主，提出理顺中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系，建立起统分结合、整体联动的长江流域管理体制。

而长江流域长期存在的管理体制条块分割、部门分割、多头管理问题，是否借此能得到改善，实现干支流、左右岸、上中下游协同治理？部门间、地区间的协调效率和成本是否能实现大幅优化，较好支撑流域大保护、大治理的需求，还有待实践检验。