建议收藏|太全了！一座垃圾焚烧发电厂的诞生之前置审批手续梳理

垃圾焚烧发电项目作为以特许经营模式运作的固定资产投资项目，涉及众多的行政审批事项，且需要和行政部门签署特许经营协议。初时接触，会让人感觉杂乱无章，而且很难判断所需文件是否全部取得。笔者试结合自身的项目尽调经验，按照“两权一线”、“前后呼应”、“资质完备”三个角度，以建设手续涉及的主管部门为主线，对一个垃圾焚烧发电项目所需的行政协议、建设手续、资质许可等主要文件进行梳理（不限于行政审批事项），以供参考。

所谓“两权一线”：指对垃圾焚烧发电项目涉及的特许经营权、土地使用权相关文件进行归纳，对项目涉及的主要前置手续的审批流程线条进行梳理；

所谓“前后呼应”：指对于项目前期阶段、项目报建阶段、项目验收阶段的主要前置手续进行归纳，以求做到前后呼应，以免“只知春夏，不论秋冬”；

所谓“资质完备”：指本文将对垃圾焚烧发电企业正常运营需要取得的资质许可进行梳理，以便对照确认。

一、项目取得特许经营权涉及的主要文件

特许经营权的合法取得是一个垃圾焚烧发电项目建设运营的重要保障和必要前提，在实践中，取得特许经营权的途径主要有两种，其一是通过PPP模式取得特许经营权，其二是根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（下称：“《管理办法》”）之规定取得特许经营权。两种特许经营权的获取路径存在区别，导致其需要取得相关文件亦存在差异：

01 PPP模式下特许经营权取得涉及的主要文件

（1）“两评一案”，即物有所值评价报告、财政可承受能力评价报告以及垃圾焚烧发电PPP项目实施方案；

（2）PPP项目入选省级PPP项目库或国家级PPP项目库的文件（财政部财金[2015]166号文明确提出，未入库的项目，不能列入各地的PPP项目目录，不能通过财政预算安排支出）；

（3）PPP项目中标通知书；

（4）社会资本方与政府或授权部门签署的PPP项目框架协议或协议，以及将特许经营权转移至项目公司的补充协议（或三方协议），通过PPP协议，明确约定项目公司享有生活垃圾焚烧项目的特许经营权；

（5）项目公司与政府或授权部门签署的垃圾处置（结算）协议，通过垃圾处置（结算）协议约定特许经营期限内的生活垃圾处置价格、保底量、调价机制等；

（6）政府部门签署PPP项目协议或垃圾处置协议的，应取得县级以上政府签署的授权委托书；

（7）当地财政部门出具的承诺在特许经营期限内按约付款的文件。

02 《管理办法》模式下特许经营权取得涉及的主要文件

此种模式下，项目公司获取垃圾焚烧发电项目特许经营权涉及的文件较PPP模式较少，主要可以包括PPP模式下涉及文件中的第（3）至（7）项文件。

二、项目取得土地使用权涉及的主要文件

土地使用权作为垃圾焚烧发电项目享有的另一项重要无形资产，实践中，垃圾焚烧发电项目取得土地使用权的方式主要包括：国有土地使用权出让、划拨、租赁或在特许经营期限内无偿使用等方式，根据土地使用权取得方式的不同，涉及的主要文件也存在差异：

01 以出让方式取得的国有土地使用权应取得的文件

（1） 国有土地使用权出让成交确认文件；

（2） 国有土地使用权出让合同；

（3） 国有土地使用权登记证书。

02 以划拨方式取得国有土地使用权应取得的文件

（1） 国有土地使用权划拨决定书；

（2） 土地使用权登记证书。

03 以租赁方式取得国有土地使用权

根据出租人的不同，以租赁方式取得国有土地使用权主要可以分为三种类型：

（1） 直接与国有土地主管部门签署租赁合同取得国有土地使用权；

（2） 项目公司与取得国有土地使用权的主管部门签署土地租赁协议取得土地使用权，主管部门一般是当地主管垃圾焚烧发电项目的部门，因项目最初报建时是以该部门作为建设单位报审，故土地使用权确权至其名下，但后期垃圾焚烧发电项目实际由社会资本方建设运营，如土将国有地使用权再次变更登记至社会资本方名下困难极大，故采用租赁方式，在特许经营期内允许项目公司使用相关土地；

（3） 项目公司与取得国有土地使用权的关联公司签署租赁合同取得国有土地使用权。出现此种情形多因为国有土地使用权前期已经确权至作为项目公司母公司的社会资本方名下，社会资本方设立项目公司后，未选择将土地使用权变更至项目公司名下，而是选择以租赁方式允许项目公司使用相关土地。

对于以租赁方式取得国有土地使用权的项目，需要取得出租人依法享有国有土地使用权的登记证书，以及使用权人与项目公司签署的土地租赁协议等。

04 以无偿使用方式取得国有土地使用权

此种土地使用权取得方式，与以租赁方式取得国有土地使用权的情形相似，主要区别为国有土地使用权使用人一般以出具无偿使用证明或签订无偿使用协议的方式授予项目公司在特许经营期内使用相关土地的权利，项目公司不需要向授权人支付费用。

三、项目应取得的主要建设手续

为更好的厘清垃圾焚烧发电项目自立项准备手续至完成各项验收取证过程中需要取得的各项主要手续及相关法规依据，笔者将以相关主管部门为主线，结合各项主要建设手续所处阶段（项目前期阶段、项目报建阶段、项目验收阶段）进行分类归纳，以供参考。

01 发改委

（1） 前期工作联系函（项目前期阶段）

在项目取得立项批复文件之前，为便于项目开展前期工作，发改委一般会为建设单位出具一份前期工作联系函，并同时抄送规划、国土、环保等主管部门。

（2） 节能审查意见（项目前期阶段）

① 2016年改革前（立项前）：建设单位应在报送可行性研究报告或项目申请报告时，一同报送节能评估文件提请审查或报送节能登记表进行登记备案，作为项目审批、核准或开工建设的前置性条件以及项目设计、施工和竣工验收的重要依据。固定资产投资项目的节能审查意见，与项目审批或核准文件一同印发；

② 2016年改革后（开工前）：政府投资项目，建设单位在报送项目可行性研究报告前，需取得节能审查机关出具的节能审查意见。企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设，已经建成的不得投入生产、使用。

主要涉及法规：《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（2010，已废止）；《固定资产投资项目节能审查办法》（2016，有效）

（3） 节能审查意见落实情况验收意见（项目验收阶段）

① 2016年改革前：无节能审查意见落实情况的验收要求。

② 2016年改革后：固定资产投资项目投入生产、使用前，应对其节能审查意见落实情况进行验收。实践中，部分地区规定由建设单位自主验收（例如福建省），部分地区由政府主管部门组织验收（例如上海市）。验收部门并不一定是发改委，各地规定有确验收主管部门的，以相关规定为准。

主要涉及法规：《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》（2010，已废止）；《固定资产投资项目节能审查办法》（2016，有效）以及各省相关规定。

（4） 项目立项核准批复（项目前期阶段）

根据国家发改委制定的《企业投资项目核准和备案管理办法》以及各省出具的配套规定，由发改委核准垃圾发电项目的建设，根据省份不同，核准权限的级别不同。

主要涉及法规：国家发改委《企业投资项目核准和备案管理办法》以及各省发改委关于企业投资项目核准和备案管理办法。

（5） 上网电价核定批复（项目验收阶段）

a.独立发电企业的上网电价，由政府价格主管部门根据发电项目经济寿命周期，按照合理补偿成本、合理确定收益和依法计入税金的原则核定；b.以生活垃圾为原料的垃圾焚烧发电项目，均先按其入厂垃圾处理量折算成上网电量进行结算，每吨生活垃圾折算上网电量暂定为280千瓦时，并执行全国统一垃圾发电标杆电价每千瓦时0.65元（含税，下同）；其余上网电量执行当地同类燃煤发电机组上网电价。垃圾焚烧发电上网电价高出当地脱硫燃煤机组标杆上网电价的部分实行两级分摊。其中，当地省级电网负担每千瓦时0.1元，电网企业由此增加的购电成本通过销售电价予以疏导；其余部分纳入全国征收的可再生能源电价附加解决。

主要涉及法规：《上网电价管理暂行办法》《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》（发改价格（2012）801号）。

（6） 资源综合利用认证（项目验收阶段）

① 2015年改革前：各省、自治区、直辖市及计划单列市资源综合利用行政主管部门负责本辖区内的资源综合利用认定与监督管理工作。经认定的生产资源综合利用产品或采用资源综合利用工艺和技术的企业,按国家有关规定申请享受税收、运行等优惠政策。

② 2015年改革后：已取消。

主要涉及法规：《国家资源综合利用认定管理办法》《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号）。