垃圾分类管理的立法思路及公众权利保障研究

主持人：王利明，中国人民大学教授

主持人语：

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义生态文明建设，坚持把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持绿色发展，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，加大生态环境保护力度，推动生态文明建设在重点突破中实现整体推进。习近平同志就此发表了一系列重要论述，立意高远，具有重要的指导意义。作为党和国家高度重视环保工作的体现，自进入新时代以来，生活垃圾分类工作受到高度关注。习近平同志于2018年11月在上海调研时将垃圾分类定性为“新时尚”，2019年6月则号召大家培养垃圾分类的好习惯，为绿色发展、可持续发展做贡献。

2019年7月1日，伴随着《上海市生活垃圾管理条例》的出台与执行，“垃圾分类”工作以前所未有的曝光度进入公众视野。据学者考证，中国的垃圾分类工作最早可以溯至1957年，那时的垃圾分类是基于“勤俭建国、节约资源”考量而提出的倡议。从1992年开始的垃圾分类地方试点工作，以及后来中央层面的推进工作，则是出于环保价值的考虑。以2017年《生活垃圾分类制度实施方案》的颁布为起点，我国正式进入生活垃圾“强制分类”的时代。与上海一样，为落实2017年《生活垃圾分类制度实施方案》，北京、海南等多地都开始发布地方版本的垃圾分类管理办法或条例。

为了深入探讨垃圾分类管理所涉法律问题，在河南社会科学杂志社的组织下，我们约请了中国人民大学王利明教授、武汉大学秦天宝教授、西南政法大学张震教授以及海南大学熊勇先教授、石冠彬教授共同对垃圾分类管理中所涉的立法问题及公众权利保障问题进行研讨，并形成本组笔谈，以期对相关立法的推进和学者的研究提供智识参考。

绿色发展理念下生活垃圾分类立法的完善

秦天宝，武汉大学法学院教授

伴随我国经济和城市化进程的迅猛发展，城市生活垃圾总量不断增加，加强生活垃圾分类管理和完善立法的必要性日益凸显。2019年6月，习近平总书记对我国的垃圾分类工作作出重要指示。他指出，“实行垃圾分类，关系广大人民群众生活环境，关系节约使用资源，也是社会文明水平的一个重要体现”。近年，我国加速推行生活垃圾分类制度，全国垃圾分类工作由点到面，逐步启动，成效初显，目前全国已有46个重点城市先行推行垃圾分类工作。

一、生活垃圾分类管理是绿色发展理念的具体体现

生活垃圾是固体废物的一种，我国《固体废物污染环境防治法》将固体废物分为三类：工业固体废物、城市生活垃圾和危险废物。生活垃圾分类管理是循环经济模式在固体废物污染防治领域的应用，是我国践行绿色发展理念、推进生态文明建设的具体体现。

党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，并将绿色发展作为关系我国发展全局的一个重要理念。理念作为思想理论的“头”，是规律性认识的凝练与升华。绿色发展理念是马克思主义生态文明理论同我国经济社会发展实际相结合的创新理念，是深刻体现新阶段我国经济社会发展规律的重大理念。绿色发展要求降低经济发展的生态环境代价，能源资源利用要从低效率、高排放向高效、绿色、安全转型；循环经济模式将进一步推进、推动绿色制造业和绿色服务业的兴起和发展，实现“既要金山银山，又要绿水青山”。

生活垃圾分类处理和循环利用是循环经济模式在城市生活垃圾处理领域的具体应用。循环经济不同于传统线性经济发展模式，它是一种“资源—产品—再生资源”的闭环反馈式绿色发展模式。循环经济把“经济”和“生态”放在同等重要的位置，并且以保护环境为根本立足点，通过低开发、低能耗、高产出、再利用，使经济发展形成一个封闭的循环过程，使可利用的一切资源得到合理的重复利用，把对环境的污染和破坏降到最低。

通过《循环经济促进法》，我国将循环经济理念上升到法律层面，把循环经济定义为在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。这里体现了非常重要的垃圾分类管理原则，即减量化（Reduce）、再利用（Reuse）、再循环（资源化）（Recycle）的“3R”原则。

二、我国生活垃圾分类立法存在的主要问题

生活垃圾相比工业固体废物和危险废物具有自身的特点。一般来说，工业固体废物和危险废物类型较为单一，危害性大但处理过程专业隐蔽，对日常生活影响较小。生活垃圾则成分复杂、类型多样、水分和无机物含量较高，这就增加了生活垃圾处理的难度。同时，生活垃圾分类与公民日常生活息息相关，需要人人参与的特点也增加了管理和立法的难度。

目前我国生活垃圾分类的法律法规依据主要有三个层次：

第一类是国家层面的法律文件，如《环境保护法》《循环经济促进法》《固体废物污染环境防治法》，对生活垃圾管理进行了较为原则的规定。

第二类是国务院及其各部门颁布的行政法规和部门规章，如《城市市容和环境卫生管理条例》《城市生活垃圾管理办法》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等，在法律笼统规定的基础上对生活垃圾分类管理从收集、运输、处置等方面进行了更为细致的规定。

第三类是与生活垃圾分类管理紧密相关的地方性法规与政府规章。近年，多个地方政府结合当地实际情况，相继出台了生活垃圾分类管理的专门性地方法律文件，如《北京市生活垃圾管理条例》（2011年）、《杭州市生活垃圾管理条例》（2015年）、《广州市生活垃圾分类管理条例》（2018年）、《上海市生活垃圾管理条例》（2019年）等。

但总体来看，现有立法在应对生活垃圾分类处理和循环利用的现实需求时仍存在较大不足。

第一，国家层面的法律供给不足，缺乏统一的垃圾分类、回收和处理标准。《环境保护法》第三十七条、第三十八条对政府和公民进行生活废弃物的分类处置、回收利用进行了原则性的规定，具有宏观指导意义。《循环经济促进法》规定了政府应当建立健全城市垃圾回收设施，鼓励资源和产品的循环利用。《固体废物污染环境防治法》规定地方人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施，提高生活垃圾的利用率和无害化处置率，促进生活垃圾收集、处置的产业化发展，逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系。

2007年建设部发布的《城市生活垃圾管理办法》主要对城市生活垃圾的清扫、收集、运输、处置等活动进行了规定。这些规定大都属于引导或指导性规范，可操作性较弱，对生活垃圾分类处理和循环利用的推进作用有限。由于国家层面缺乏统一的标准和细则，这样就很容易使地方立法机关和行政主管部门在地方立法和管理工作中无所适从。

第二，现有地方立法的规定存在较大不同甚至冲突，无法实现生活垃圾的跨区域分类处理，不利于资源循环利用和经济协调发展。如《北京市生活垃圾管理条例》将生活垃圾分为可回收物、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾进行分类投放；《上海市生活垃圾管理条例》则将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾四种。两个城市对生活垃圾的规定在名称上就不相同，分类标准也不完全相同，一定程度上引起了城市居民生活的不便，同时也造成两地生活垃圾无法采用统一标准进行回收利用和规模化处置。

关于违反生活垃圾分类投放规定的行为，不同城市的规定也不尽相同。《上海市生活垃圾管理条例》规定，将有害垃圾与可回收物、湿垃圾、干垃圾混合投放，或者将湿垃圾与可回收物、干垃圾混合投放的，由城管执法部门责令立即改正；拒不改正的，处50元以上200元以下罚款。早期《北京市生活垃圾管理条例（草案）》中规定对违反分类投放的行为处以20元以上200元以下罚款，但由于公众的参与度不高，该条遭到多数人反对，在最后的正式文本中被删除，进而形成了居民生活垃圾随意投放无处罚的窘况。

第三，生活垃圾分类管理的配套措施不健全，无法调动公众参与的积极性。生活垃圾分类管理不可能一蹴而就，无论是中央还是地方，都不可能仅凭一两部法律文件就达到循环利用的目的。生活垃圾的分类收集和处理是一项长期、复杂而艰巨的系统工程，需要组织管理、宣传教育、设施设备配置、奖惩资金配套以及一系列法规制度的支撑。做好垃圾分类工作，需要多方合力，需要相关部门的精细化管理。

反观当前国家和地方立法，国家层面缺乏统一的标准，地方立法试点中个别规定相对简单，在没有完善配套措施的情形下公众配合度较低，立法目标很难落实。例如，上海市规定的“早7：30~8：30，晚19：00~20：00”的垃圾分类投放时间，对于需要早出晚归的上班族而言并不方便，甚至造成部分居民一周投一次垃圾的困境。由于我国过去并没有全民参与生活垃圾分类的传统，调动公众主动参与的积极性，既需要传统的行政处罚措施，也需要创新经济刺激措施和正激励制度。

三、完善我国生活垃圾分类立法的对策建议

生活垃圾分类管理是践行绿色发展理念必不可少的制度措施。生活垃圾分类投放是垃圾减量化、再利用的第一步，其次是中端的垃圾收集和运送，末端是负责垃圾处理的填埋厂、焚烧厂和循环经济企业。在立法过程中应当坚持以绿色发展理念为指导，全过程贯彻循环经济3R原则。在做好顶层设计和国家标准的基础上，适当为地方立法留有因地制宜的空间。

首先，建议修改现有相关法律和行政法规，在国家层面统一制定生活垃圾分类、回收和处理的环境标准或指导性文件，在生活垃圾分类投放、处理、回收利用的过程中做到全国一盘棋。生活垃圾分类管理的地方试点是完善立法的具体路径，但前提应当是国家制定有统一的标准。纵观世界各国，日本、德国、澳大利亚等国都在国家层面制定了生活垃圾分类的专门法律。明确的国家立法有助于各主体在统一的规则下开展垃圾分类活动，而且也可以避免地方性法律文件相互矛盾现象的发生。

其次，完善已有的城市生活垃圾地方立法，在有条件的地区可以尝试区域协同立法，增强地方立法之间的协调性，推动垃圾分类、回收和处理的规模化、产业化发展。例如，在已经制定并实施的《上海市生活垃圾管理条例》的基础上，长三角地区三省一市可以探索制定生活垃圾分类管理的区域协同法律文件，在区域范围内率先做到生活垃圾的统一分类、回收利用和处置，并制定统一的配套措施。京津冀地区则可以在《北京市生活垃圾管理条例》的基础上，探索适合本地区的区域协同立法。

再次，完善生活垃圾分类管理配套制度，丰富经济刺激措施，做到精细化管理。绿色发展是人人有责、人人共享的发展。生活垃圾分类管理不仅是政府主管部门的职责，更是广大公民的责任和义务。在国家立法明确标准的基础上，地方立法应当着重细化垃圾分类处理过程中各阶段的执行事项，加强法律法规的可操作性和针对性。通过明确的奖惩机制，多样化的宣传教育和经济激励措施，增强公民的垃圾分类意识和责任感，推动社会习惯的养成。只有形成国家标准统一、地方立法跟进、配套措施完善的立体格局，才能推动社会各主体的全面参与。

垃圾分类制度是新时代公民环境权保障的重要措施

张震，西南政法大学行政法学院教授

2019年7月1日，上海市开始实施垃圾分类管理，随后，全国多个城市跟进实施。所谓垃圾分类，是指根据一定规则或标准对垃圾在储存、投放和搬运环节进行不同方式的处理，从而将其转变成公共资源的相关活动的总称。分类的目的在于垃圾的资源价值和经济价值最大化，实现物尽其用。

简言之，垃圾分类的直接目的就是提高垃圾的再利用价值，间接目的是提高城市的环境治理和保障水平。如果说垃圾分类的直接目的主要考虑经济和资源价值，那么其间接目的则是为了保障人民的环境权及美好生活，这显然是新时代公民环境权的一种具体制度保障。

20世纪60年代，联合国将环境问题列为世界第三大问题。1972年，联合国人类环境会议在斯德哥尔摩召开，中国积极参加并做出突出贡献，会后通过的《人类环境宣言》提出了关于环境权的保障措施。随后的几十年，国际条约文件以及多国宪法均明确了公民的环境权保障。

笔者曾经指出环境权的权利功能主要包括三方面，即防御权功能、请求权功能和受益权功能。垃圾分类制度主要体现的是环境权的请求权功能和受益权功能。

其一，垃圾分类是环境权的请求权功能的制度投射。请求权是民法上经常使用的概念，一般是指权利人得请求他人为特定行为（作为、不作为）的权利。基本权利的请求权功能与民法上的请求权概念并不等同，基本权利的请求权功能针对的对象是国家，即要求国家积极作出保护基本权利的行为；而民法上的请求权仅仅相对于某个特定的民事主体产生效力。

在现代社会，环境作为公民生活不可或缺的构成要素，对公民的美好生活具有极端重要性，所以公民主动请求国家保护环境，不管是对公民个人，还是对社会和国家都具有非常重要的意义。如果缺少水、阳光、空气等重要环境资源，人们每天的生活就无法进行。而且随着人们对品质生活、生命发展的关注，对水、阳光和空气的质量均提出了更高的要求。

其实，不仅是对于公民个体，对于公民群体即社会和国家，环境的极端重要性也日益显现。在现代社会，环境资源的过度利用甚至破坏的现象可能会随着生产力的发展而逐渐显现，环境资源利用率低下的状况也会由于人与人之间关系的复杂性、紧张性而逐渐加剧。因此，环境资源日渐变得珍贵和稀缺。对于社会的整体发展而言，良好且持续再生的环境是非常关键的。

当今社会，由于国家之间竞争日益加剧，环境资源对国家的竞争力和发展能力的制约性不断凸显。随着环境与资源保护程度的日益提高，对环境与资源的保护已成为各国的共识及国策。环境权本质上属于社会权。社会权将社会利益摆在权利结构的核心地位，并将对社会成员的共同利益、普遍利益以及社会安全的维护作为首要任务。环境权的主旨在于对整个人类社会资源的维持和正确的利用，使得人类不至于因为资源枯竭等因素的出现而生活在恶劣的环境之中。可以认为环境权本质上属于社会权，这也就决定了环境权依赖并请求国家保护的请求权功能。从环境权的社会权本质属性和积极权利属性来看，环境权对国家的依赖程度较大。

由于环境权及环境事务的复杂性、特殊性，及行政权在国家权力之中的作用是最突出的，环境权的请求权功能主要针对行政权。世界各国有关环境保护的法律通过对行政权关于环境保护职责的规定，从侧面展示了环境权的请求权功能。垃圾分类表面上看是政府的一种主动进行的垃圾管理活动，事实上是对公民美好环境生活诉求的一种积极回应，是以环境权为理论基础的，是公民环境请求权功能的一种制度投射。

其二，垃圾分类是环境权受益权功能的直接体现。所谓基本权利的受益权功能是指公民为享受一定利益，而根据基本权利请求国家作出某种行为。受益权功能要求国家必须积极作为，以一定的服务或者给付确保公民基本权利得以实现。因此，给付的内容可以是物质或经济层面的资助，也可以是通过特定法律程序或服务保障权利的实现。较之于传统自由权，环境权的保障乃至实现表现出对国家的更大依赖性。虽然环境权的请求权功能并非以国家义务的直接存在为前提，但是国家的义务特别是给付义务的存在却构成了环境权受益权能的前提。

环境权的请求权功能针对的主要是国家行政机关，而环境权的受益权功能针对的是国家立法、行政和司法机关。环境权的请求权功能相对于环境权的受益权功能，主要是一种过程性的权利功能，在逻辑上介于环境权的防御权功能与环境权的受益权功能之间；而环境权的受益权功能主要是一种结果性的权利功能。

以国家给付义务的存在为前提的环境受益权功能，其主要内容是积极受益权，次要内容是消极受益权，主要包括环境立法受益权、环境行政受益权和环境司法受益权。垃圾分类在提高垃圾利用价值的同时，提高了环境治理水平，对于公民环境权的保障与实现具有现实意义，直接体现了环境积极受益权，是环境立法受益权和环境行政受益权的功能叠加。

笔者也一直主张，公民环境权利与环境义务不可分割。垃圾分类不仅是对环境权利的重要保障，更直接体现了公民的环境义务。我国当下较为严重的环境问题决定了环境治理及实现绿色发展的现实迫切性。环境保护人人有责，探讨公民的环境保护义务具有强烈的实践意义。

作为公民身份首倡者的T.H.马歇尔曾明确地指出：“如果说公民身份意味着捍卫权利，那就不能忽视与之相关的公民义务。”蔡守秋教授也曾指出“：只有环境法律关系的主体在享有适宜环境权利的同时承担保护环境的义务，才能真正实现有关各方的环境权益。”

正如2019年国务院《政府工作报告》中所指出的：“保护环境，人人有责。每一个社会成员都要自觉行动起来，为建设美丽中国贡献力量。”公民的环境保护义务源于现行《宪法》中具有特定环境保护内涵的规范。公民环境义务的提倡旨在强化公民环境意识，规范公民环境行为，提升环境保护与治理实效。公民环境义务、环境权利以及国家环境义务三者共同构成环境治理法治理论的核心。