“七大体系”是对现代环境治理体系的任务分解

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（以下简称《意见》），为我国构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系勾画蓝图。《意见》有何特点？对于环境治理目前存在难点的解决有哪些积极作用？本报记者采访了国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员周宏春。

中国环境报：《意见》中提到的主要目标是到2025年，建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系，这几个体系之间有哪些关联？如何相互作用？

周宏春：《意见》印发后，我认为首先要关注的是最开始提到的，党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的这个体系，这一指导思想贯穿在整个文件中，在很多地方都有体现。《意见》中除了第一条和第九条，中间七条即七大体系，把党委政府、企业、社会组织、公众等各类主体的权责都明确了，可以说是把党的十八大以来生态环境保护领域的改革措施、政策制度等，都细化、完善到了这七大体系中，很多说法更明确更具体。

《意见》中提到健全领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系“七大体系”，覆盖了行为主体、行为依据、监督执行等方面，是现代环境治理体系的解构或任务分解。行为主体是政府、企业、社会组织和公众，政府主体又包括中央和地方政府，以及政府各相关部门；行为依据是政策法规，信用、监管是市场机制发挥作用的保证。其中把领导责任体系放在七大体系的第一条，提出一系列规定，对于提升政策合力是非常重要的。由于环境保护的外部性，一定要发挥党委领导、政府主导作用，这一点要特别强调。

中国环境报：《意见》有何特点？有哪些创新举措和亮点需要特别关注？

周宏春：如果说以前的很多政策原则性更多，《意见》的特点就是更具有可操作性。比如在健全环境治理市场体系中，提出要创新环境治理模式，特别提到对工业污染地块，鼓励采用“环境修复+开发建设”模式。其实，地方在治理环境污染时需要投入大量资金，企业在开发建设时也会产生收益，那就要把这里面的权责利理清楚，“谁污染、谁付费”的导向在《意见》中表现得很明确。《意见》还提到积极推行环境污染第三方治理，开展园区污染防治第三方治理示范。这个提法我觉得也是个亮点，传递出了效率优先的理念，把专业的事交给专业的机构或人去做。这也是我国市场经济形成以来，一些成功经验和好的做法在《意见》中的体现。

中国环境报：《意见》中提到，“除全国性、重点区域流域、跨区域、国际合作等环境治理重大事务外，主要由地方财政承担环境治理支出责任”。这句话传递出什么信号？

周宏春：我认为这是对环保责任属地管理的进一步细化，过去也提过，不过是比较原则性的表述。《意见》中做了更具体的表述，传递的依旧是“谁污染、谁付费”的政策导向，中央与地方的权责要分开，中央大的活动由中央财政出钱，地方环境污染治理由地方出钱。好处就是责任更明确了，可以防止原来出现的一些推诿、扯皮等现象。权责分开后，也更有利于精细化管理。

中国环境报：您认为我国环境治理目前存在哪些难点或问题？

周宏春：我认为当前环境治理存在的问题，主要出现在执行环节。再好的制度如果得不到执行，或者执行不到位，也是没有生命力的。如何将中央环境保护政策、法规、标准等国家意志落地，与基层环境保护需求怎样更好地结合，这是一个难点。

现在有一个很不好的现象就是形式主义。去年底召开的中央经济工作会议提到要精准治污、科学治污、依法治污，地方人员都做到了吗？有的地方显然是没有，应付检查、“关了再说”等现象在一些地方仍然存在，这就是执行走样了。再比如“一刀切”的问题，生态环境部已经制定了《禁止环保“一刀切”工作意见》，严禁“一律关停”等敷衍应对做法，但还是有一些地方出现这种问题。所以说国家政策怎么才能更好地执行，是一个亟待解决的问题。还有就是一些地方也存在确实没有能力落实的问题。

此外，我认为还有另一个问题，就是一些人没有正确认识到生态环境保护的艰巨性、复杂性、长期性，抱有不切实际的期望，这并不利于生态环境保护工作的有序推进。生态环境质量改善、彻底恢复到很好的状态是有规律的，也是非常复杂的，要求一下子解决所有问题，不仅不符合客观规律，而且还会“反弹”，毕竟我国的城市化和工业化的历史任务还没有完成。

中国环境报：对于解决这些难点和问题，《意见》会带来哪些积极作用？

周宏春：在如何推动地方执行这方面，《意见》中做了很好的规定。比如，深化生态环境保护督察，推进例行督察，加强专项督察，这些措施可以压实生态环境保护责任；强化监督帮扶，可以帮助那些有意愿但是没能力执行的地方、企业，切实解决突出生态环境问题。

再比如，如何杜绝监测数据造假，《意见》中就提到要公开环境治理信息，接受社会监督。还提出要加强舆论监督，鼓励新闻媒体对各类破坏生态环境问题、突发环境事件、环境违法行为进行曝光。这些年的舆论曝光陆续在做，如媒体曝光的腾格里沙漠排放污水事件等。《意见》中再次提出，说明这些举措还要继续保持下去。

在目标设定、考核评价等方面，《意见》提出着眼环境质量改善，合理设定约束性和预期性目标，各地区可制定符合实际、体现特色的目标，这是分类施策的体现，充分考虑了区域差异和不同发展阶段，更有利于精准、科学、依法治污。

中国环境报：在各地区各部门贯彻落实《意见》方面，您有哪些建议？

周宏春：一定要避免以文件传达文件、以文件落实文件，而是要把中央精神落实在具体工作上，把落实精神的结果反映在污染治理成效上，落脚在生态环境质量改善上。《意见》中有这么一句话：“确保本意见确定的重点任务及时落地见效。”落地见效这几个字，我认为非常重要，这表明环境治理体系和治理能力现代化，最终要落到“推动生态环境根本好转、建设美丽中国”这个效果上。而且，这个效果不仅要用指标体系来评价，也要反映在公众的切实感受上。《意见》中提出的一些措施，还要加强宣传、培训，传达到具体的工作人员身上，通过提高他们的工作能力来实现。