我国土壤污染可持续风险管控与治理修复发展策略

摘要：我国的土壤环境保护正处在行政手段为主，配套经济政策零散不健全的初期阶段。当前重点发展的场地尺度风险管控手段和常规监管政策难以从整体支撑区域土壤生态环境战略安全和绿色可持续发展。应充分借鉴国际污染场地绿色可持续修复发展阶段，把握当前我国土壤污染防治的重大历史机遇期，从场地尺度、区域尺度和宏观政策三个层面，研发国家场地风险防控的社会经济环境效益定量评估工具，构建我国绿色可持续修复框架和管理体系，明确国家土壤污染防治中长期可持续风险管控模式和战略路线图，是一项重要的基础性工作，对于打好土壤污染防治攻坚战，提升土壤生态环境质量和确保土壤资源环境可持续和健康安全至关重要。

正面应对土壤污染问题已经成为我国建设全面小康社会和美丽中国不可回避的重要生态环境问题。在土壤污染防治尤其是土壤污染修复的过程中，必须妥善处理修复活动导致的二次影响问题，必须走可持续的风险管控和治理修复路径。从1990年代中期起，人们就开始关注土壤污染修复过程中来带的负面环境影响和危害问题，土壤修复及风险管理中的正负效益评价和危害识别应对受到越来越多的关注。修复活动的正面综合效益很多时候并不像当初预想的那样有效，尤其在一些工程设计和施工管理不健全的情况下，修复活动导致的负面影响甚至大于正面效益。绿色可持续修复（Green and Sustainable Remediation, GSR）将传统的集中关注污染土壤的修复目标，演变成关注五大核心影响要素：能源、空气、水资源、材料和固废、土地和生态系统，并发展了评估修复全过程各环节绿色可持续修复效果的技术方法体系和工具包。当前，污染场地绿色可持续修复成为场地修复发展的新阶段和新趋势，在不同维度关注减少修复工程的材料消耗和二次环境影响。发达国家已经进入绿色可持续修复新阶段，构建了完整的技术方法体系，开发了系统的评估工具，国家层面编制了可持续修复行动计划或白皮书，并颁布实施上升为技术导则和行业管理文件。

PART 01   借鉴国际阶段发展经验

（一）发达国家土壤污染治理修复的教训深刻

针对土壤污染修复，发达国家先后经历了第一阶段的国家政府部门指挥和控制阶段，第二阶段灵活的国家法规为地方特定场地的决议创造条件和空间，第三阶段的利用法规为私有团体参与土壤修复创造机会并扫清障碍。发达国家的经验和教训表明，各国土壤污染防治的早期，不仅面临历史遗留环境管理错位留下的大量工业用地污染问题亟待解决，新问题、新标准以及对应的新政策还会层出不穷，双向压力下保障土壤环境修复产业的健康持续发展十分重要。发达国家三十多年的土壤修复经验表明，从70年代的土壤背景值管理、80年代的治理修复技术推广、90年代的矫正风险管理和2000年后的绿色可持续修复，一路走来，不仅投入了巨额的资金，所取得成效和净效益依然不尽如人意。比如荷兰约有40万块疑似污染场地，有5.6万需要风险管控，社会成本估计120亿欧元；有1.1万块需要修复成本30亿欧元。预计从1980年启动到2030年治理完，荷兰全社会需要投入1200亿元人民币应对土壤污染。针对土壤污染修复和管理活动的费用效益分析的结果表明，荷兰全国50年开展土壤修复活动，从修复到背景目标到第二阶段基于风险的管控体系，再到倡导绿色可持续的修复管理体系，土壤环境治理获得的社会整体效益与投入略有盈余基本持平。因此，我国从最初阶段就系统构建减少土壤修复的碳足迹、生态足迹和环境足迹的土壤修复模式是必然选择。

（二）绿色可持续风险管控与修复是必由之路

绿色可持续修复（GSR）是当前场地修复发展的新阶段和新趋势。绿色可持续的风险管控和治理修复与土壤环境管理的阶段划分和政策引导高度相关。发达国家绿色可持续修复兴起的原因包括：过度修复频发、日益严重的二次影响，以及社会各界对绿色可持续观念的认同。从21世纪初期，国际上开始关注污染场地可持续修复，实践表明场地风险管理和修复工程活动在达到可接受风险水平的同时，还会产生社会、经济和环境的正面或负面效益。美国于2006年成立了可持续修复论坛，美国EPA积极倡导绿色修复理念，设定了超级基金绿色修复发展战略目标和任务，从减少修复活动带来的自身环境影响角度大力推动绿色可持续修复实践。随后，英国、荷兰、加拿大等国家不同类型的组织或机构发布了一系列绿色可持续修复框架、标准、白皮书、路线图和相关技术导则。土壤污染修复走绿色可持续的风险管控和治理修复路径，已经成为国际社会的共识，成为有效应对和系统解决土壤污染这一社会普遍问题的必由之路。

（三）未来大数据和智能化引领土壤环境管理

随着万物互联和大数据技术等快速发展，土壤环境管理和管控修复方式将会逐渐往智能化发展。土壤生态环境的监控预警体系、风险管控平台和污染的精准修复技术将逐步成熟。从国际趋势看，发达国家部分地区已经大力开发并应用了区域地下水资源和质量的实时在线监控预警体系。基于大数据技术的污染地块识别决策系统、农用地土壤环境质量和农产品质量安全保障系统在我国的研发成功和应用推广也指日可待。土壤污染的动态地图、土壤银行和认证体系等配套的土壤生态环境管理政策也迫切需要迅速发展。因此，适应生态文明和智能社会带来的冲击，创新的场地环境管理政策和灵活的环境管理机制，是实现绿色可持续修复与再开发落地实施的最重要基础保障。

PART  02  把握土壤污染防治需求与机遇

（一）是落实土壤污染防治系列政策的重要支撑

虽然我国近年来出台的管理文件和法规政策从上位法和原则规定上倡导和鼓励采用绿色可持续的修复，促进土壤资源永续利用，但缺少具体的可操作、可实施的相关监管、技术导则。我国发展绿色可持续修复最直接的需求是缺少可实施的绿色修复管理规定和技术规范。当前的土壤环境监管政策和技术导则主要针对场地尺度的环境安全和风险管理，难以保障区域污染场地的最优管控和支撑区域可持续发展，国内发展绿色可持续修复最迫切的需求是缺少区域污染场地修复开发环境安全与统筹决策机制。发展绿色可持续修复最根本的需求是缺少战略部署和促进修复绿色发展的关键因子和调控政策。

（二）是推动土壤污染治理体系现代化重要基础

经过20年左右的发展，国际上绿色可持续修复当前已经从场地尺度拓展到区域和宏观政策领域，从最初的一次影响和二次影响评估，发展到多尺度、多维度、全过程的绿色可持续评估与实践体系。提高修复过程的绿色度和可持续性已经成为驱动土壤修复技术革新的重要方向，涵盖土壤修复技术、装备、监控和实施管理全过程。先进的绿色修复装备、实用的绿色修复材料和一体化的绿色修复技术组合创新应用引领着全球修复行业的主流市场。而我国从2014年的某焦化厂修复扰民、2016年的常外社会群体事件和2018年的河南农药场地修复风波来看，要防止土方工程，做好修复过程中的二次污染控制和监控是当前最核心的内容。修复过程控制不好，会导致修复的效益严重下降，和突出的健康安全隐患。我国发展绿色可持续修复最显性的需求是难以确保修复二次污染防治和修复效果长期有效，发展绿色可持续修复最核心的需求是缺少绿色修复技术装备、评估方法工具和施工管理监控。

（三）是修复产业创新发展弯道超车的历史机遇

为促进和推广绿色修复实践，欧美等发达国家先后开发了系列评估导则和工具，构建了各具特色的绿色修复框架，发布了行业白皮书。绿色修复技术的提升和绿色可持续修复评估方法工具的完善，对于普及绿色修复理念、促进绿色修复实践发挥了重要作用。根据世界银行的初步测算，中国推广绿色可持续修复与风险管理，与传统修复相比较，可以在单个场地降低修复成本40%，提高修复社会效益3-4倍。在中国2016-2020每年投入100-150亿元开展土壤污染防治的背景下，分别设计修复到土壤环境质量浓度、基于风险的管控修复和绿色可持续修复3种情景，所获得的分情景综合效益测算结果表明，绿色可持续修复情景下全国获得收益是前两个情景的3-5倍。

PART 03 构建我国绿色可持续修复管理体系

（一）场地尺度实施绿色修复工程是核心

提高修复施工过程的绿色友好度和可持续性是驱动土壤修复技术装备革新的重要方向，而绿色修复技术提升和绿色修复评价体系工具的完善，对于普及绿色修复理念、促进绿色修复实践发挥了重要作用。当前针对农药厂污染场地修复工程实施二次污染的异位在线监控系统、自控性能良好的二次污染扬尘和恶臭削减控制装备已经逐步投入应用。原位抽提修复的地上污染物高效分离净化系统和原位注射修复地上有机污染物负压抽提处理装置也同步在传统修复装备上配备。从场地尺度实现绿色可持续修复评估方法构建和本土化，促进绿色可持续的修复工程技术，提升场地修复整体社会、环境、经济效益，具有重要意义。在我国场地修复产业发展的初期，必须加强绿色可持续修复技术装备和评价体系研发推广的引导，这是促进绿色可持续修复的最核心需求。

（二）区域尺度推动可持续再开发是关键

在区域尺度做好土壤污染绿色可持续修复与再开发全过程把控和优化，在传统经济利益驱动和修复技术可达性分析基础上，减少修复活动的负面影响，降低再开发的各方阻力，获得额外的水环境和环境空气质量提升效益，减少二氧化碳等温室气体排放，是进一步增强和巩固场地绿色修复效益，提升区域受污染土地再开发可持续性的关键。这就是要在传统经济利益驱动和修复技术可达性分析的基础上，减少修复活动的负面影响，降低再开发的各方阻力，获得水环境和大气环境质量提升的效益，减少二氧化碳等温室气体排放，进一步增强和巩固场地绿色修复效益，提升区域棕地再开发可持续性。目前，为了确保人居安全和场地再生，发达国家普遍完成了精细化调查和土地流转动态地图，强化了区域层面土壤修复各环节的监控和监管，在受污染土壤认证、管理和再利用方面建立了严格的法规制度和管理程序。借鉴国际经验，我国应做好区域尺度污染土壤修复与再开发全过程绿色可持续决策支持体系。比如在北京、天津、上海、重庆等地土壤污染修复活动较为密集区域，建立动态区域污染土壤流、特征污染物流、修复技术应用趋势流、修复活动二次影响流的区域污染土壤修复与管理物质流分析系统，对于优化控制区域土壤修复活动二次环境影响、评估修复后土壤资源化利用效率和强化区域污染土壤消纳处置能力具有重要的基础支撑作用。另外，构建交互式的响应协调机制，从区域尺度环境修复安全监控到区域污染土壤修复开发的社会经济效益评估，建立一体化的支撑平台和灵活高效的长效监管机制，从而保障场地个案绿色修复效益的持续增加和顺利实现，强化区域土壤环境风险管控，提升区域土壤修复治理成效，推动区域土壤资源可持续安全利用。

（三）宏观层面可持续修复管政策是保障

绿色可持续修复的发展趋势与管理阶段和政策引导高度相关。我国应尽快创新场地环境管理政策和管理机制，构建一套适合我国绿色可持续修复的管理框架和政策体系，实现绿色可持续修复与再开发的落地实施。我国需要在制度和监管层面提出一套可以统筹全国在场地尺度、区域尺度和宏观政策的绿色可持续评估指标体系和管理框架，明确绿色可持续修复评估与管理的核心内容、边界范畴。结合土壤污染状况详查结果，构建我国土壤修复的资源环境投入底板和修复生态工程社会效益顶板理论体系，用于支撑后续土壤污染防治政策是否可持续，以及是强可持续还是相对弱可持续。从阶段划分角度，建议我国绿色可持续修复的第一阶段要强调修复中二次污染控制和防止过度修复，逐步突破目前自上而下的管理和控制，探索灵活的土地利用规划与修复管理。第二阶段要构建土壤污染修复的绿色可持续定量评估与考核体系，测算修复工程的单位能耗、水耗、节能减排效益测算与间接环境效益。第三阶段要从可持续的风险管控过渡到智能化的土地开发决策机制的过程，将土地利用的早期在开发规划与场地污染修复的密切结合，把土地景观设计与空间规划纳入进来。