构建“六位一体”生态环境管理体系

“六位一体”生态环境管理体系是环境影响评价与排污许可工作领域对十九届四中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的回应，是落实《关于构建现代环境治理体系的指导意见》的举措。

去年年底召开的全国环境影响评价与排污许可工作会上提出，新时期的环评与排污许可工作要以“区域环评—规划环评—项目环评—排污许可—监察执法—督察问责”六位一体模式为基本管理框架。其中，区域环评形成“三线一单”，明确生态保护红线、环境质量底线和资源利用上限，并在此基础上建立环境准入清单，实行空间管控；规划环评对国民经济社会发展规划、专业规划进行生态环境影响评价，提出要求；项目环评为环境准入把关；排污许可对排放污染物的固定污染源进行全过程管理；监察执法是兜底；督察问责督促环评与排污许可工作中的各主体责任和“一岗双责”落实到位。

“六位一体”生态环境管理体系既要坚持环境影响评价与排污许可工作积累的好经验、好制度和好做法，也要积极借鉴国际经验和地方实践中的有益探索，谋划好环境影响评价与排污许可工作在现代环境治理体系中的定位，使之内部融合、外部衔接。对此，笔者建议可以从以下几方面着手。

强化区域环评和规划环评的内外衔接

区域环评和规划环评是为了识别区域、空间、行业政策和规划中的生态环境保护问题，明确区域或行业的生态环境管控要求。与此同时，国土空间规划、区域（行业）规划中也有生态环境保护的内容，甚至单列相应的生态环境保护规划。因此，在实践中，强化区域或规划环评与规划本身的衔接就十分必要。

一是深化区域环评、规划环评与国土空间规划和区域（行业）规划的衔接。区域环评和规划环评，与国土空间规划和区域（行业）规划中的生态环境保护章节（或单列的生态环境保护规划），在目标和内容上有很多一致之处，如果区域环评或规划环评没有很好地应用到区域或行业规划上，将失去价值。在这方面，一些地方开展了创新性的探索。比如，天津市试行产业园区区域整体性环境评价，只要在评价报告中列入的项目，就可以直接审批环评，这实际上是用园区环境影响评价替代园区规划环评的功能。

二是增强规划环评的决策属性。规划环评的重要功能是在规划层面解决重大项目或污染源的布局、规模、选址选线等问题，将决策关口前移，减轻项目环评承担的决策负担。但是，目前的规划环评审查管理方式，其效力不及项目环评的行政审批，要发挥刚性约束，还需要体制机制创新。如果规划环评能更好地发挥作用，则项目环评就能聚焦到污染治理设施有效性等具体问题上。

探索排污许可核心制度借鉴吸收环境影响评价功能

十九届四中全会提出“健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系”，以及“构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系”，强调了环评与排污许可制度的基础性地位。在排污许可核心制度的构建中，应做好与相关制度的衔接，可考虑一定程度上融合环评的功能。

一是固定污染源在申请排污许可证时，可与环境影响评价联动开展。固定污染源建设项目长远来看可分为三类。第一类是少量存在较大生态环境影响、社会争议大、公众参与度高的固定污染源新改扩建项目，在申请排污许可证前，还需要进行环境影响评价。第二类是部分建设项目在申请排污许可证时，为满足区域生态环境质量达标要求，需要对特定环境因子的影响进行预测和评价，也就是在许可证申请中融入环境影响评价的功能。第三类是对大多数固定污染源建设项目，在符合相关要求和承诺达标排放等条件下，可同步办理环评审批和（或）申领排污许可证。这些项目在建设期和运营期的生态保护措施，在排污许可证中载明相关要求即可。

二是固定污染源排污许可管理名录可借鉴环境影响评价管理分类名录的经验。排污许可管理名录主要依据国民经济分类目录，对固定源覆盖的全面性较好。而环境影响评价分类管理名录，经过几十年的实践和调整，更好地考虑到了不同类型、不同规模建设项目的生态环境影响程度。通过两套目录的相互借鉴和融合，最终变成一套名录，可减轻企业管理负担，明确生态环境部门的管理边界。

完善生态影响类建设项目的全过程管理体系

以生态类影响为主的建设项目，一般在建设期的生态环境影响较为明显，在运行期存在长期性、累积性和不确定性的生态环境影响。目前对生态类影响为主的建设项目，在环境影响评价、验收和后评价环节分别需做环境影响报告书（表）、环境保护设施验收报告和环境影响后评价文件，生态环境管理部门分别行使行政审批、监督业主自行验收、受理备案等职权，其中，事中事后的监督力度不及事前审批。

为强化全过程监管，特别是针对生态影响类项目可能存在的长期性、不确定性的生态影响，可考虑将不同阶段的环境影响评价文件进行前后衔接，强化其延续性。后一期的评价文件要以前期文件为基础，而中间的间隔期可根据项目类型和区域生态环境敏感性而定。在评价文件的内容上，需要预测就做预测，不需要预测就进行现状评价。总的来说，评价文件编制的主体是业主，管理部门主要是通过审查文件，明确项目的主要生态环境影响及应采取的生态环境保护设施、措施和相关要求。但是，延续性环境影响评价文件的编写及其审查方式，与现行的《环境影响评价法》不完全匹配，需要进行法律修订。

提升对环境影响评价与排污许可的监察执法能力

建设项目或固定源在审批后，如果日常监管发现环境违法行为，则移交监察执法队伍进行执法。当然，监察执法队伍也需积极主动执法。但目前来看，监察执法对环境影响评价与排污许可管理的支撑仍有较大提升空间。

一是按照监管对象的数量和类型匹配监察执法力量。全国每年几十万个新建项目、数百万个固定污染源，要保证日常监管对象全覆盖、监察执法全兜底的目标，还需配备相应的监察执法和日常监管技术力量。其中，市县级的监察执法和监管能力亟待加强，尤其是一些县级环境影响评价与排污许可审批管理仅1-2人，环境监察队伍仅数十人，难以满足需要。

二是探索将地市级作为监察执法和监管的主体。地方生态环境部门垂直管理改革后，地市级将成为环境影响评价与排污许可监察执法和日常监管的主体。《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》提出，生态环境综合执法事项主要由市县两级生态环境保护综合执法队伍承担。但是，地市级能否作为监察执法和日常监管的主体，还需进一步明确。目前的“谁审批谁监管”模式，可能出现属地生态环境部门不敢管、不愿管的问题。要强化监察执法对环境影响评价与排污许可工作的支撑，还需从制度设计上解决权责和能力统一的问题。

明确生态环境保护督察覆盖的对象

督察问责是保证“六位一体”生态环境管理体系落地的重要一环。从对象来看，区域环评的责任主体是地方党委和政府；规划环评的责任主体是政府相关部门；环境影响评价和排污许可的申请者分别是建设项目业主单位和固定污染源法人，其审批责任主体是生态环境管理部门或行政审批部门；建设项目和固定污染源的监察执法主体是生态环境管理部门。这些督察对象涉及不同层次、不同类型的部门和单位，既包括管理者，也包括市场主体。因此，在督察中需正确识别责任主体、职权范围，明晰责权、合理问责。

创新以环境影响评价工程师为主的第三方咨询机构监管模式

第三方咨询机构参与了区域环评（“三线一单”）、规划环评、环境影响报告书（表）、验收报告（表）、环境影响后评价、排污许可证申请材料、排污许可证执行报告等工作，是环境影响评价与排污许可领域的重要技术力量。其中，建设项目环境影响评价工程师属于职业资格管理，对建设项目环境影响评价机构进行信用管理，即对第三方监管的范畴限于项目环评。然而，环境影响报告书（表）的责任主体是建设项目业主，如果出现环境影响报告书（表）造假等问题，应首先处罚建设项目业主。目前对建设项目环境影响评价机构进行处罚，虽然有法律法规依据，但也有观点认为对第三方咨询机构的自律应留给行业和市场。

随着“放管服”改革的深化，对第三方咨询机构的监管应更加重视市场化手段，特别是要用好环境影响评价工程师这一国家职业资格管理，用环境影响评价工程师的质量、水平和声誉来带动第三方咨询市场的有序发展，将监管重心回归到环境影响评价工程师身上。此外，也可考虑将环境影响评价工程师的要求延伸到环境影响评价与排污许可领域的其他第三方咨询工作中，以期发挥更加积极的作用。